特色小镇PPP融资模式探析

姚振东

（苏州太湖金谷建设发展有限公司，江苏 苏州 215002）

特色小镇的建设已成为我国地方政府发展其区域经济的一个重要手段，而地方政府因受到财力不足的制约，使其在发展特色小镇过程中，总显得难以尽如人意。而PPP融资模式的引进，较为有力地推动了国内特色小镇的发展进程。在新型城镇化建设过程中，PPP融资模式中的各个类型如BOT、BT等方式能够解决地方政府建设特色小镇的资金压力、并且使得落后的基础设施建设问题得以改观。

一、PPP融资模式概述

PPP融资模式是英文Public-Private-Partnership的缩写，被译作“公共私营合作制”，是指政府为了实现某种公共物品及服务，通过与合作方达成相应的协议，并在合作方之间构成一种伙伴式的合作关系。PPP融资模式的前提是，通过签署合同来明确合作双方的权利和义务，从而为保证项目的完成、资金的及时到位，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP项目最先在1992年由英国开创其先河。其在我国引进并应用的时间较晚，客观地讲相应的经验略显欠缺。

我国政府之所以开始尝试PPP融资模式，是由于国内公共基础设施建设尚有较大的空间可以发展，而地方政府限于自身财力有限很难一次性投入过多的财政资金。同时，我国民营资本近些年来的发展速度及质量有了大幅度提升，社会闲置资金较多，亟需寻求一些投资收益稳定、投资风险相对较低的项目开展投资业务。而PPP融资作为一种新型的融资方式，可以使得更多的民营资本、社会闲置资金参与社会公共项目的投资，并且通过相关的投资协议确保民营资本能够有利可图、还能够减轻政府初期建设投资负担和风险。从中可以看到，PPP融资项目对于投资各方来说基本上能够达到其投资的目的并最大限度地保证其投资收益。

二、特色小镇融资模式现状

近些年来，“特色小镇”建设在国内兴起了一阵热潮。然而，特色小镇建设过程中，由于各地资金供应方面存在一定的问题，使得建设过程中的资金出现了不同程度的紧缺，造成大部分地区的特色小镇建设进程较为缓慢。国内的特色小镇的建设，主要是依托各个地方的文化、产业、环境、人文、地理等相应特征，将相应的资源要素进行有机的整合，从而打造一个宜居舒适且符合当地发展的小镇模式。由于其投资建设的投入周期偏长且政府的金融支持尚不够成熟，融资约束成为了建设特色小镇的最大障碍。因此，引入新的融资模式成为了特色小镇建设的重中之重。在诸多的融资模式中，许多地方政府选用了PPP融资模式，这种充分应用社会资本以开发相应公共项目，并使得投资各方获取共赢的方式，一度受到投资各方的青睐。因而，对于解决各地特色小镇资金不足的问题，可以起到一定的积极作用。根据财政部PPP项目信息库数据，截至2016年6月30日，财政部PPP项目库入库项目数为9285个，投资总额10.6万亿元。进入执行库（包括执行、移交、采购）项目数占入库总数比例为12%，进入执行阶段（落地项目）的项目数达619个，落地金额约1.06万亿，落地率达6.7%。

三、特色小镇融资模式探析

PPP融资与其他融资模式一个最为重要的区分在于有效利用社会资本、将其引入至社会公共项目中来，打造一个平等、公平的融资环境。将PPP融资模式与特色小镇进行很好的融合，是运用专业化的金融手段及方式，将地方各类资源进行有效整合，从而达到合理配置社会资源的作用。特色小镇融资模式的运作主要包含以下几个方面：

（一）政府与企业合作

PPP融资模式的基本目的在于解决地方财力不足及缓解债务危机，因而其融资的特性是显而易见的。PPP融资过程中，其实质是政府与企业的合作，这也是PPP融资模式确立的一个前提条件。PPP融资项目的政企合作一般要经过招标——确立合作方——签订合同——出资 ——授予特许经营权等几个环节。具体来讲，特色小镇项目的开发企业通过招投标等公开竞价的方式，对于若干家投标企业进行筛选，确定合作方。然后，双方签订投资合作协议并确定项目资本金投入比例，项目公司运作所需要资金由社会资本投入。政府授予项目公司特许经营权，制定规范标准、提供政策支持，负责决策等重大事项，保证公共利益实现最大化效益。特色小镇建成以后政府通过购买服务的方式，企业将项目移交至政府，社会资本从项目中退出。

（二）特许经营权方式并提供公共产品及服务

PPP融资模式既然讲求的是政府与社会资本之间的互利互惠，那么政府就应该对于以社会资本为主导的项目经营企业授予一定期期限、范围的特许经营权，以保证社会资本投资获取到合理的利润。这是因为，社会资本投入以后，按照先期的投资协议，为了保证社会资本的利益，政府需要授予项目特许经营，并具备一定的排他性。以中国电建集团下属子公司开发的油岭生态旅游小镇为例，当地政府按协议约定，授予项目公司特许经营权，公司负责项目的设计、投资、融资、建设及建成的运营，以整个运营期间内财务独立核算、自负盈亏，并在约定的期限内开展运营。这样一来使得项目投资效益有所保障。同时，项目公司在获取到相应的特许经营权以后，项目公司要提供公共产品及服务。仍以油岭生态旅游项目为例，中国电建公司为油岭生态旅游特色小镇项目提供投资、开发、建设、运营等一揽子公共产品和服务，包括基础设施建设、产业发展服务和公共设施建设等。

（三）收益回报及风险共担

1、收益回报部分。油岭生态旅游小镇开发过程中，当地地方政府对于公司基建部分及土地开发成本投资按成本加成方式给予一定比例的补偿，同时对于基建过程中所提供外包型服务，按约定比例支付费用。

2、风险共担部分。收益与风险是共存的，PPP融资项目也是一样，社会资本在获得投资收益的同时，自然也要承担与之相匹配的投资风险。特色小镇在前期的建设、资金的筹集及建成的运营过程中，项目开发公司都要承担相应的风险，这也是PPP融资方式下，政府有效规避投资风险的集中表现。然而，对于政府来说，并不是一点风险都没有，其要承担标准调整、国家政策层面发生变化的宏观方面的风险。这就要求作为地方政府来说，在今后的特色小镇招商、引资及寻找PPP合作伙伴过程，应该积极的转变身份，并逐步向市场化运营迈进，从而为国家的经济建设、地方的经济发展贡献力量。

四、总结

新型城镇化建设对于改变农村落后面貌、扩大农民收入都会起到一定的积极作用。特色小镇的建设可以在发展农村经济的同时，还能够有效利用当地资源发展区域经济，其也非常符合国家的绿色发展战略理念。特色小镇的建设过程中，只有合理地利用PPP融资模式，可以为其健康发展插上腾飞的翅膀。因此，建议各个地方政府，在科学、合理的引入PPP融资模式的同时，也要在事前将相关的财务风险、经营风险作以有效评估。而不能搞过去的“一刀切”政策。对于社会资本来说，其管理层也不能只将眼睛盯在地方给予的优惠政策上面，应该对于投资项目给予科学的测算。只有这样，才能达到政府与社会资本的双赢。