改革开放40年来中国外资政策的演变与调整

张 菲

改革开放40年来，中国对外商投资的认知和外商投资的政策法规在不同的时期有所调整，外资的管理体制不断与国际接轨，利用外资的理论和实践不断丰富，外资的规模和质量持续提升。外商投资和外资企业对中国经济和社会产生了重要影响。

一、改革开放以来中国利用外资的概况

1.外商直接投资规模和增速

改革开放初期，中国相对落后的基础设施和经济制约了外商投资的发展，1979至1984年间，中国实际利用外资金额仅为41.04亿美元，1990年中国实际利用外资金额高达34.87亿美元。1992年邓小平“南方谈话”之后，中国外商投资增长迅速，当年就超过了110亿美元。2000年达到407.15亿美元。2001年中国加入WTO，外商投资规模和增速迎来了新一轮的高峰。2008年国际金融危机，中国实际吸收外资流量超过千亿美元大关。2010年高达1147.34亿美元。2012年以来，中国外商投资呈现低速增长，甚至负增长。2017年我国实际利用外资为1310.4亿美元。整体而言，改革开放40年来，中国实际利用外资规模除个别年份略有下降外，基本呈现较快的增长趋势。1985—2017年，我国利用外资年均增长速度为8.8%。

表1 1979—2000年中国实际利用外商直接投资的年流入量

数据来源：商务部历年外商投资统计

表2 2001—2017年中国实际使用外商直接投资的年流入量

2.外商直接投资的来源地

根据历年我国境外投资统计，中国香港长期以来是外资第一大来源地，最高时期，港资占外资比重约为60%，最低时期也在30%以上。英属维尔京群岛位列第二，其次是日本、美国、新加坡、中国台湾、韩国、德国、英国等。另外英属维尔京群岛、西萨摩亚群岛、开曼群岛、毛里求斯、百慕大群岛、卢森堡、巴巴多斯和文莱等8个避税港通常是投资的中转地，而非真实投资来源地。在20世纪90年代到21世纪初，有大量外资是从中国内地“返程”来香港或者上述避税港，以获取外资优惠政策，得到更好的产权保护和金融及税收服务。随着中国内外资企业所处的环境日趋平等，从税收优惠来说，返程投资的“假外资”动力大大减弱。

3.外商直接投资的区域分布

中国进行了渐进式的区域开放。受地区经济发展状况、基础设施状况和对外资开放的时间次序的影响，外资在中国的地区分布和投资金额占比呈现阶梯状，依此是东南沿海地区、中部地区和西部地区。中国在对外资开放过程中，之所以首先开放沿海省份，是因为三个方面的原因：一是该地区经济发达；二是靠近大海，便于海外进出口贸易；三是沿海地区有较多海外华侨，有对外商业交往方面的传统和经验，可以更好吸收外资。20世纪八九十年代，广东、福建、北京、上海首先对外资开放，接着江苏、辽宁、浙江、山东、天津也相继对外开放。2000年随着西部大开发战略的实施，外资也开始大量进入中西部地区。

4.外商直接投资的产业分布

为保证产业安全和对外资开放的从容试验，中国产业对外资逐步开放。最初中国对外资开放的是制造业，目的是利用中国劳动力及其他要素低成本的优势，发展出口导向型制造业。中国利用外资金额占比靠前的制造业有通信、计算机和其他电子设备，其次是化工材料、化工产品、通用机械、纺织品、专用设备、医疗医用产品。2001年中国加入WTO以来，服务业开放步伐加快。金融、电信、广告、旅游、文化、电影、医疗等行业逐步对外资开放。2011年，中国服务业吸引外资占比升至47%，首次超过制造业。2013年服务业吸收外资金额首次占比过半。

二、不同时期中国外资政策的调整及作用

中国外资政策是在中国改革开放过程中不断调整和发展的。外资政策的制定受中国各界特别是政府部门对外商投资认知水平的影响，更重要的是受中国利用外资目的的影响。中国外资政策演变过程中追求的目标有两个方面：一方面，要确保外国的资本、技术、管理经验等能够应用于中国，促进中国经济社会发展；另一方面，又要防止外商投资和外资企业的影响力过大，威胁中国的产业安全和经济安全。此外，外资政策的调整既要监管外商投资的行业、区域和进程，同时又要服务于外资企业的诉求和本国吸引外资的需求。

1.法律监管政策不断完善

改革开放初期的外资三法，即《中华人民共和国中外合资经营企业法》（1979）、《中华人民共和国外资企业法》（1986）、《中华人民共和国中外合作经营企业法》（1988）及其实施条例的相继颁布，形成了中国外商投资的法律依据。其他法律还包括《广东省经济特区条例》（1980）和《中华人民共和国国务院关于鼓励外商投资的规定》（1986）。在上述法律中，1986年颁布的《外资企业法》承认外资成立独立企业的权利，当年出台的《鼓励规定》包括各种优惠政策，例如降低土地使用费、提供劳务补贴、税收优惠等，表明中国对外资的态度从严格控制转向欢迎。1994年《中华人民共和国公司法》规定，外商投资的有限责任公司和股份有限公司适用该法。

2001年中国加入WTO后，对外资监管的法律发生实质性的变化。为了遵守WTO相关协议，中国修改了所有与外商投资相关的法律，更多行业向外资开放，对外资企业外汇余额、当地含量、出口业绩、报备生产及经营计划等要求也取消了。2006年《关于外国投资者并购境内企业的规定》是中国首部以国际管理为基准的跨国并购法规。2007年中国颁布首部《反垄断法》，目的是预防和制止垄断行为，对内外企业一视同仁。2011年中国商务部发布通知，要求建立外国投资者并购境内企业国家安全审查制度。2015年商务部公布了《中华人民共和国外国投资法（草案征求意见稿）》，2017年商务部将充分吸收社会各界相关建议的外国投资法的送审稿上报全国人大。2018年3月全国人大表示有望在本年度将“外资三法”整合成《中华人民共和国外国投资法》，予以正式推出。《外国投资法》的正式出台，将改革我国外资管理体制，切实保护外商投资的合法权益，促进公平竞争，营造更加稳定、透明、法制化的营商环境。

2.行业开放水平不断提高

行业开放政策的目标是希望引导外资进入目标行业。因此在行业政策及进入门槛上，既有鼓励外资进入的行业，也有限制或禁止的行业。1995年第一批“引导”外资进入中国特定行业的法规颁布，包括《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。2002年以后《外商投资产业指导目录》每隔四年修订重新公布一次，目录将外商投资产业项目分为“鼓励”“允许”“限制”和“禁止”四类，成为外商投资中国要参考的第一关。2007年“目录”的修改标志着中国外资的几个转折。一是为推动高新技术行业吸引外资，500多个高新技术行业进入“鼓励类”；二是出于对环保的重视，资源节约和新能源、环保类行业进入“鼓励类”，高能耗、高污染项目进入“限制类”和“禁止类”；三是为促进服务业发展，服务外包和现代物流进入“鼓励类”。此外，《国民经济和社会发展五年规划纲要》中也体现了行业发展的外资策略和导向。

从2013年8月上海自贸试验区设立至2018年7月，我国共设立上海、天津、广东、福建等11个自贸试验区，自贸区内外商投资由审批制转向“负面清单”管理。至2017年底，自贸试验区外商投资“负面清单”已由2013年的190项减少至2017年的95项，总量减少了50%，减少最多的是制造业。为贯彻落实负面清单管理模式，兑现扩大开放承诺，2018年6月28日和6月30日，国家发改委和商务部公布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》(简称“2018全国版清单”)和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》(简称“2018自贸区版清单”)。2018自贸区版清单由2017版的95条措施减至45条措施，比全国版的48条措施也减少3条。行业开放集中在交通工具制造(特别是汽车，也包括飞机)、金融、基础设施、农业、矿产资源等，同时还取消了一些行业的外资股比限制。

此外，由于国际招商引资竞争激烈，2017年1月至2018年6月，国务院罕见地三次发文，扩大行业开放，以稳定外资规模，提升利用外资的质量水平。2017年1月国务院发布《关于扩大积极利用外资若干措施的通知》（简称“5号文”），进一步扩大服务业、制造业、采矿业外资准入，内外资同等参与“中国制造2025”计划。2017年8月国务院又发布《关于促进外资增长若干措施的通知》（简称“39号文”），在新能源汽车、船舶设计、银行业、证券业、保险业等12个领域对外资开放。2018年6月，国务院正式发布了《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》（简称“19号文”）。19号文提出取消或放宽交通运输、商贸物流、金融服务、专业服务等领域外资准入限制，加大自由贸易试验区范围内电信、文化、旅游等领域对外开放压力测试力度。

3.区域开放空间逐步扩大

沿海城市及地区的开放。中国的第一批经济特区深圳、珠海、厦门和汕头分别坐落在广东和福建的沿海地区，由于地理位置和战略意义特殊，一方面可以与海外华侨建立国际贸易投资网络，另一方面远离内地主要的城市和军事设施，可以将政治和军事风险降到最低。因此这四个地区在特殊监管政策下，成为改革开放最早的试验田。1984年中国政府接着宣布开放14个沿海城市和海南岛。鼓励新开放地区建立“经济技术开发区”，实施与特区相同的优惠条件。1985年长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲地区被划为沿海经济开放区。1988年辽东半岛和山东半岛也成为沿海经济开放区，同年海南岛成为经济特区。

经济开发区的设立。1992年邓小平视察南方发表谈话后，政府开始把外资政策与国家及地方的产业发展相结合，设立经济开发区。设立经济技术开发区的目的是为了引进外资，开发高技术产业，扩大出口。根据开发区的规模等级，经济开发区分为国家级开发区、省级开发区和市级开发区等。2014年11月国务院发布《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》，把开发区定位为“培育吸引外资新优势的排头兵”，为开发区的体制机制创新与外资高质量发展，指明了方向。截至2017年底，我国各类开发区有2543家。其中，国务院批准设立的国家级开发区有552家，经济技术开发区219家，高新技术产业开发区156家，海关特殊监管区域135家，边境/跨境经济合作区19家，其他类型开发区23家。

沿边地区的开放。1992年，国家实施沿边开放战略，国务院发布了一系列文件，陆续批准珲春、黑河、绥芬河、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴等13个城市为沿边开放城市，加上辽宁丹东，共批准设立了14个国家级边境经济合作区，并给予了一些优惠政策。2015年国务院发布《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，指出重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等是对外开放合作的重要平台，国家通过差异化的优惠扶持政策，促进上述地区的开放发展。

中西部地区的开放。2000年国务院制定了《实施西部大开发的若干政策措施》，中央政府出台了一系列吸引外资进入西部地区的优惠政策。此后，又发布《中西部地区外商投资优势产业目录》，以各种优惠政策，鼓励外资进入中西部地区和东北地区开展业务。

沿海、内陆、沿边“三位一体”开放格局的形成。2007年党的十七大报告提出“深化沿海开放，加快内地开放，提升沿边开放”。2012年党的十八大报告提出“促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开发区域”，为全方位区域开放新格局指明了方向。

4.税收等优惠政策持续发力

改革开放以来，中国政府为吸引外商投资，采取了一系列优惠政策，包括税收优惠、土地优惠、地区优惠和投资优惠等。其中税收优惠是最主要且具有风向标作用的优惠政策。

中国利用税收优惠政策，引导外资进入不同的行业和地区。20世纪80年代，与税收优惠相关的法律政策主要有《中外合资经营企业所得税法》和《外国企业所得税法》以及相关的实施细则。此外，还有《关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》。1986—1990年，国家和地方政府出台了大量的税收优惠政策，鼓励外商投资国家鼓励的行业、鼓励外商技术引进和出口。最后，中央政府叫停了吸引外商投资的“税收优惠战”。1991年《外商投资企业和外国企业所得税法》颁布，税收激励制度更加合理，属于鼓励类行业和地区范围的外资企业都能享受税收优惠。过去只有经济特区和经济开发区的外资企业能享受税收优惠，该法律实施后，全中国外企均享受免征企业所得税优惠。

1994年中国的新税收制度规定，内外资企业统一适用33%的企业所得税税率和17%的增值税税率，此举意在减少外资企业的税收优惠。1998年亚洲金融危机之后，外资企业继续享受税收优惠待遇。

2008年《中华人民共和国企业所得税法》将内外资企业所得税率统一为25%。此后，外资企业的税收优惠和免税期被逐步削减。2010年中国政府决定对外企征收城市维护建设税和教育费附加，此前这两项是免征的。《企业所得税法》的实施标志着外企在中国的“超国民待遇”结束。此后，中国政府主要通过营商环境的改善而不是税收优惠吸引外商投资。

2014年11月国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（简称“62号文”）发布，目的是清理地方违规的对外商投资的税收优惠政策。2015年国务院又发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（简称“25号文”），对此前清理外商投资违规税收优惠进行了缓冲。2014—2017年我国实际利用外资金额依次为：1195.6亿美元、1262.7亿美元、1260亿美元、1310.4亿美元，呈现下降和低速增长趋势，欧美发达国家及发展中国家对我国吸引外资形成巨大竞争压力。为增强竞争力，2017年1月和8月国务院连续下发“积极扩大利用外资的5号文”和“促进外资增长的39号文”。“5号文”授权地方政府出台优惠政策，但受此前“62号文”和“25号文”的影响，地方政府在具体操作上显得迷茫。“39号文”提出境外投资者从中国境内居民企业分配的利润直接投资于鼓励类投资的项目，凡符合规定条件的，实行递延纳税政策，暂不征收预提所得税，鼓励外资持续扩大在华投资。

三、结语

积极利用外资始终是我国对外开放战略的重要内容，也是长期坚持的方向。我国对外商投资的法律监管、行业开放、区域开放和税收优惠等政策在不同时期有不同的侧重点和目标。由于我们对外商投资的认识是一个曲折且不断前进的过程，其中伴随着不少的争论、误解、误判，导致了部分时期我国外资政策的摇摆。因此，新时代指导我国外资工作的思想认识和理论水平要与时俱进。

当前及未来，我国外资政策主要服务于外商投资的自由化和便利化，继续扩大行业开放和加强事中事后监管，构建更加公平、透明的营商环境，使外商投资在我国全面深化改革、构建全面开放新格局中发挥更大的积极作用。