行政非诉执行检察监督的现状、难点及对策

摘 要 近年來各地行政非诉执行案件数量增长较快，其间存在的 “执行难”、“执行乱”问题值得关注。检察机关作为法律监督监督机关，对行政非诉执行有必要进行检察监督。本文尝试针对当前行政非诉执行检察监督存在的案件线索来源少、办案力度不够、行政检察队伍素质不适应监督办案需要等问题，提出对策建议，以期对开展行政非诉执行检察监督工作有所裨益。

关键词 非诉执行 行政检察 执行监督

作者简介：齐庆凯，天津市滨海新区塘沽人民检察院，助理检察员。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.108

近年来，各地行政非诉执行案件数量增长较快，同时带来的执行难、执行乱问题越来越成为群众关注的一个焦点。检察机关是国家的法律监督机关，承担对诉讼活动进行监督的重要职责。但一直以来，检察机关对于作为诉讼监督重要组成部分的行政非诉执行监督却过于薄弱。因此，加强行政非诉执行检察监督显得尤为重要。

一、行政非诉执行的概念内涵及现状

（一）行政非诉执行的概念内涵

根据相关法律、法规的规定，同时结合理论界的研究成果，本文认为：行行政非诉执行，是指行政机关做出具体行政行为后，作为行政相对人的公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不履行行政决定所确定的义务，又不提起行政诉讼或者行政复议时，没有强制执行权的行政机关向人民法院提出申请，经过人民法院审查并裁定执行，使具体行政行为的内容得以实现的制度。

（二）行政非诉执行现状及存在的问题

行政非诉执行制度于1990年我国《行政诉讼法》颁布实施时正式确立，并随着2011年我国《行政强制法》的颁布实施而进一步规范化。但是由于该制度仍不够完善的原因，当前我国行政非诉执行仍然存在着一些问题。一是人民法院行政非诉执行案件审查标准不够明晰的问题。根据我国《行政强制法》第58条之规定，对于行政非诉执行案件，符合该条三种情形之一的，人民法院就可以裁定不予执行。这三种情形中均使用了“明显”一词，规定不够明晰，使得不同法院对同类案件裁定结果存在差异。二是人民法院行政非诉执行案件审查不严的问题。实践中有的人民法院对行政主体不符、申请材料不齐全的执行申请也予以受理，甚至裁定准予执行。三是人民法院行政非诉执行案件审查方式不当的问题。根据《行政强制法》第57、58条之规定，因为欠缺行政相对人的质证环节，法院审查中仅仅进行书面审查，对于保障行政相对人的合法权益有所不利。四是人民法院行政非诉执行中执行和解适用不当。对于行政非诉执行案件是否适用执行和解，当前理论界还有争议，而我国现行的法律、法规也没有明确规定。实践中，一些法院实际运用执行和解终结执行程序的情况并不少，而且执行和解过程中还存在随意变更行政决定内容、执行标的等问题。上述情况的出现，不仅影响了法院的行政非诉执行工作，而且也影响了行政处罚的严肃性。 五是行政非诉执行中被执行人权利救济上存在不足的问题。按照目前的法律规定，虽然行政相对人对于行政决定享有提起行政诉讼和申请行政复议的权利，但是对于行政机关申请法院强制执行并进入执行程序的案件，行政相对人对于法院执行裁定不服的话，其救济途径存在缺失。这是十分不利于保护行政相对人合法权益的。

二、行政非诉执行检察监督的法律依据和面临的难点问题

（一）行政非诉执行检察监督的法律依据

《中华人民共和国宪法》第一百三十四条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二条明确规定：“人民检察院通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法工作和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。”该监督规则第二十九条更加明确规定：“人民检察院发现人民法院执行裁定、决定等有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：……（八）对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的；……”以上法律法规和司法解释均为行政非诉执行检察监督提供了法律依据。

（二）行政非诉执行检察监督面临的难点问题

1.行政非诉执行相关法律法规粗放缺失，导致相应的检察监督复杂困难。当前，不仅行政非诉执行有关法律法规粗放、偏少，简单笼统，操作性差，而且检察机关有关行政非诉执行监督的法律法规也不够细致完善，这为开展好行政非诉执行检察监督工作构成了障碍。

2.行政非诉执行监督案件线索来源少，监督力度不够。当前，相较于生效裁判、调解书监督和审判人员违法行为监督等传统案件类型，行政非诉执行监督案件线索数量明显偏少，办案数量过小导致行政非诉执行检察监督的监督力度和社会影响力都很有限。

3.检察机关对于行政非诉执行检察监督的宣传力度不够。当前，广大检察机关的民行检察宣传多是集中于传统的民行检察职能宣传和新兴的公益诉讼宣传，而对于行政非诉执行检察监督的宣传力度偏小，甚至很少专门开展此项宣传工作。

4.检察机关开展行政非诉执行检察监督的内外部合力不足。实践中，检察机关行政检察部门就开展行政非诉执行工作与公诉、侦监、控申等部门的联系不够，与各级人大、纪检、政法机关的联系更是不足，这使得行政非诉执行检察监督案件来源非常有限。

5.行政检察部门办案人员对于行政非诉执行检察监督的法律知识贮备和办案能力不足。由于各种原因，行政检察监督工作在各级检察机关长期处于边缘地位。这一问题表现于各级检察机关普遍存在行政检察办案人手不足、人员力量单薄、专业素养不高等方面，一定程度上不能适应和满足行政非诉执行检察监督工作的面临的新形势新要求。

三、加强行政非诉执行检察监督的对策建议

（一）完善行政非诉执行相关立法，细化相关法律法规

在现有法律法规的基础上，进一步完善相应的法律规范，为行政非诉执行提供更加明确细致的规范。当务之急是进一步细化法院行政非诉执行审查标准和审查程序，以解决法院案件受理和审查中的审查不规范、标准不统一问题。其次是进一步增加对行政相对人的权利救济的规定。针对不同的情形，采取不同方式，保障行政相对人的救济途径。再次，对行政非诉执行和解进行严格规范，防止执行和解的过度使用。最后，在現有规定的基础上，进一步细化行政诉讼监督规则，明确行政非诉执行检察监督的范围、程序、手段、救济程序等具体操作内容。

（二）准确把握行政非诉执行检察监督的重点内容

笔者建议，对人民法院行政非诉执行进行检察监督，应将监督重点放在以下几个方面：人民法院受理行政机关强制执行申请违反管辖规定；人民法院受理行政机关的强制执行申请是否符合规定，申请材料是否齐全，申请是否超过期限；人民法院行政非诉执行裁定是否超过法律规定的期限；人民法院执行过程中做出的裁定、决定是否违反法律规定；人民法院采取的执行实施措施及执行和解是否违反法律规定；以及人民法院有无不履行或者怠于履行执行职责的行为等。

（三）加大对行政非诉执行检察监督的宣传力度

各级检察机关应将行政非诉执行检察监督列入检察宣传重点内容，进一步丰富宣传方式，拓展宣传渠道。紧跟新媒体时代的趋势，加强与新闻媒体的沟通联系，充分运用报刊、电视等传统媒体和微博、微信等新兴媒体，广泛开展行政非诉执行检察监督宣传。切实将检察机关行政非诉执行监督职能宣传到位，提升行政非诉执行检察监督的社会影响力。

（四）加强行政非诉执行检察监督的内外部沟通协调机制建设

各级行政检察部门不仅要加强与本院控申、侦监、公诉等内部的沟通联系，更要主动加强与人大、纪检监察、政法机关的外部联系，建立健全与监察委、人民法院、行政机关等相关部门的沟通协调机制，进一步完善案件线索梳理、移送、办理、反馈等工作流程，推动建立非诉执行检察监督科学发展的长效机制。

（五）以学习培训为抓手进一步加强行政检察队伍建设

首先，要加强行政检察人员理论学习。深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，牢固树立中国特色社会主义法治理念，忠实履行宪法法律赋予的法律监督职责。其次，各级行政检察部门要通过自主学习、集中培训、案件研讨等方式，不断加强行政非诉执行检察监督的理论和业务知识学习，切实提高行政检察人员业务能力，努力打造一支胜任行政非诉执行检察监督工作的人员队伍。

注释：

邓英智、涂国华.行政非诉执行存在三个问题.人民法院报.2007年1月31日，第007版.

刘宇莹、李婷.浅析行政非诉执行.法制博览.2016，10（上）.