高外贸依存度农产品价格调控的政策建议

刘仪凤 潘建伟

内容摘要：大豆、菜籽、花生是我国三大油料作物，其中，豆油和菜籽油占植物油总消费量的70%以上。2016年我国大豆消费外贸依存度高达86.6%，油菜籽也达到30%以上。然而，作为世界最大的大豆和油菜籽消费国，却无定价话语权，并对国内市场价格产生显著而复杂的影响。因此，需要依法破除外资垄断经营行为、采取贸易多元化和种植加工国际化战略、创新农业支持保护政策、优化油料产业结构等政策措施，实现大豆和油菜籽价格的有效调控，维护我国大豆和油菜籽产业的健康发展。

关键词：外贸依存度 农产品 价格调控 非转基因

引言

我国食用油消费中，植物油占90%。而食用植物油消费又以大豆油为主，其消费量占食用植物油总消费量的50%以上；我国虽然不生产棕榈油，但其消费量不断提高，在多数年份超过菜籽油（简称菜油）消费量；菜油消费量占比接近20%，仅次于豆油和棕榈油，是我国第三大植物油品种。食用植物油是居民日常生活中仅次于粮食的第二大必需品，具有比较强的消费刚性。可见，大豆和油菜籽价格对我国油料产业的持续稳定发展、食用油安全、农民增收、居民生活均产生着重要的影响。

近年来，我国大豆和油菜籽进口量不断攀升，其中大豆的外贸依存度超过80%，2016年更是高达86.6%，进口量达8391万吨，创历史新高；2015年油菜籽进口量达到470万吨，占国内油菜籽产量的1/3。若将大豆油和菜油进口量（各100多万吨）计算在内，二者外贸依存度还要升高。大豆的巨量进口，导致我国的大豆种植面积逐年萎缩，既严重威胁着我国的大豆数量安全，同时，也涉及进口的转基因大豆可能带来的质量安全问题。然而，我国作为世界最大的大豆进口国，其进口价格却被国际“四大粮商”（美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉和法国路易达孚）所控制，进而对国内大豆价格产生巨大影响。同样，油菜籽产业的被控程度虽然不像大豆产业那样严重，但受进口油菜籽的价格冲击同样凶猛。高外贸依存度导致大豆和油菜籽的国内价格受国际市场价格的影响显著而复杂，也使政府宏观调控的难度明显加大。因此，要改善大豆和油菜籽价格的宏观调控效果，除不断优化我国油料产业结构、提高农业综合生产能力和农产品竞争力外，还要通过采取有效的国际贸易策略、创新农业支持保护政策等复合政策措施，破解生产成本快速攀升、国内价格高于国际市场价格的“双重挤压”，实现大豆和油菜籽价格既客观反映其供求关系、又防止其剧烈波动，保障其市场供应稳定，维护广大生产者和消费者利益。

破除外资垄断经营行为

时时关注与监控油脂油料市场的外资垄断经营行为，依法对油脂油料价格进行调控。

1996年以来，食用油加工利润持续走高；2003年10月，在大豆油价格大幅上涨带动下，大豆压榨利润高达1000元/吨。在食用油加工特别是大豆压榨的高额利润驱动和政府对大型油脂加工企业支持下，我国食用油压榨能力大幅升至8400万吨之巨，而当年国内的大豆压榨实际需求仅2800万吨，平均开工率仅33%，导致占全国总加工能力的60%以上的企业停工或半停工，油籽供应严重短缺。2003年第四季度，我国大张旗鼓宣传将到美国订购大豆和油菜籽，美国的供应商和国际投资基金欢欣鼓舞。与此同时，美国农业部以气候因素为由，预计美国大豆将减产，对大豆月度供需报告也做出重大调整，将库存调整到20多年来的最低水平；德刊《油世界》亦称，南美大豆也将减产，全球2003/04年度大豆产量估计低于2亿吨的消费需求量等。CBOT（美国芝加哥期货交易所）大豆期货价格从2003年三季度末的最低点约540美分/蒲式耳，被拉高暴涨到2004年一季度末的约1060美分/蒲式耳（相当于我国境内价格从每吨2300元人民币涨至4400元），创下近30年来新高。2003年底至2004年初，我国压榨企业几乎是恐慌性地在美国“抢购”大豆800多万吨，平均价格（人民币）高达4300元/吨。下完订单后，美国又调整了大豆供不应求的预测报告，并在国际投资基金的疯狂打压下，2004年4月开始国际大豆价格暴跌近50%，国内市场的大豆价格也在短短的两三个月内由4400元/吨暴跌至2200元/吨，大豆油价格亦大幅下挫。国外大豆出口商，一方面在场内散布虚假需求信息，以放大需求效应，另一方面在卖出大豆的同时，会在CBOT市场上进行买入套期保值，赚的钵满盆满，而国内食用油加工业由2003年实现利润21.9亿元变为2004年的全行业亏损，国内压榨企业因“洗船”（指购买的大豆在没运到中国前就亏损转卖给其他海外买家）等危机损失约7亿美元，有近70%的企业停产，大量企业倒闭。国际四大粮商A（ADM）、B（邦吉）、C（嘉吉）、D（路易达孚）趁机低价收购我国破产的压榨企业、参股多家大豆压榨企业，掌控着金龙鱼、福临门、鲁花等主要品牌，控制了我国榨油企业85%以上的实际加工总量，垄断着我国85%的进口大豆货源（筆者根据美国农业部数据计算整理），掌控了我国进口大豆定价的“话语权”，可见，四大粮商对我国食用油压榨行业的控制达到了空前程度。跨国粮商收购或参股压榨企业，其真实意图并不是想通过加工环节赚取利润，而是通过垄断加工、仓储、物流等环节，最后实现控制包括生产、流通、分配、消费等诸环节在内的整个产业链，以期获得总体利益的最大化及其他利益。

先用低价抢占中国市场，谋取垄断地位，最后抬高价钱，这是ABCD的一贯做法。由此可见，跨国粮商为达到最终目的，必然要垄断市场，通过操控价格等手段牟取巨额利润和其他利益。因此，为了拥有大豆等油脂油料的定价话语权，维持价格的基本稳定，维护国家利益，避免我国大豆产业“产业失陷”，保障国家植物油产业安全，应采取以下措施：首先，依法监控跨国粮商的经营活动，避免其垄断行为发生。利用“反垄断法”、“反不正当竞争法”、“产品质量法”、“价格法”、“消费者权益保护法”、“农业法”、“环境保护法”、“国际贸易法”、“海关法”以及金融法律法规等，时时监控跨国粮商的生产、经营、金融等各种活动，重点监控跨国粮商进口大豆采购价格的科学合理性、是否通过控制食用油出厂价格等手段侵害压榨企业的加工生产利益、是否抬高食用油消费价格损害我国消费者利益等，并加大执法监察和执法检查力度，避免其操控价格、垄断市场等行为发生。同时，密切注视国际跨国粮商可能对我国大豆、油菜产业的渗透和控制，采取综合措施，避免种业被其完全控制，千方百计保护我国的非转基因大豆的生产不受侵害，确保我国植物油产业安全健康发展。其次，构建进口大豆价格和食用油消费价格的约束机制。企业拥有采购进口大豆的自主定价权，但是，必须是公平的国际价格水平，而不是被操控的价格水平；同样，食用油消费价格上涨速度，也应控制在合理的上升幅度内，而不被垄断和操控。否则，当进口大豆价格、食用油消费价格大幅度上涨时，应采取备案制度、约谈制度进行约束；当价格畸高时，应启动对企业的反垄断调查程序，调查期间不得进行大豆、油菜籽国际贸易活动，形成依法的价格约束机制。再次，应该继续加强对进口转基因大豆的严格审查，同时加强转基因标识管理。最后，培养和引进具有国际视野和国际水平的金融人才。国际大粮商之所以能够控制国际市场，除掌握及时准确的粮油供求信息外，关键是资本的运作方式和能力、多种金融工具和手段综合掌控能力等，这都离不开金融人才。因而，通过培养与引进金融精英，利用金融手段规避和回击跨国粮商的大豆垄断，以降低大豆、油菜籽和食用油国际贸易风险。

采取贸易多元化和种植加工国际化战略

壮大本土油脂加工企业，培育自主品牌，并实施贸易多元化和种植加工国际化战略，打破价格被垄断格局。

在国内最大的8家食用油加工企业中，除“中粮粮油”外，其他7家均被外资控制，国内其他油脂加工企业规模大多较小，在进口原料及最终产品价格上缺乏话语权。主要品牌“金龙鱼”、“福临门”、“鲁花”等，均为外资控制，其中，“金龙鱼”为代表的油料品牌国内市场占有率达到50%以上，由于受外资控制的油脂品牌挤压，油脂企业自主品牌的生存空间非常狭小。因此，通过深化国企改革，实现制度创新，壮大“中粮集团”的同时，必须创造良好的市场环境、制度环境、金融环境等，培植民营企业，使其做大做强，与此同时，政府应鼓励和推动有实力的大企业对中小企业进行兼并重组，提升行业集中度，夯实资金实力，形成有国际竞争力的大型集团。自主品牌应以“非转基因”食用油为突破口，逐步形成自主的知名品牌；通过技改资金扶持，引导企业进行技术改造和加工设备更新，使生产工艺不断升级，开发食用油品种，并确保质量安全；配合科学的市场营销，拓展国内外市场。只有这样，才能与外资控制相抗衡，提高我国植物油产业竞争力，从根本上实现油脂油料的价格基本稳定。

2015年美国、巴西和阿根廷三大生产国大豆产量占世界大豆总产量的75%。目前的大豆贸易格局是美国粮商从巴西、阿根廷等地低价收购转基因大豆，运至美国港口，然后将转基因大豆销往世界各地，其中中国是最大的进口国，于是出现了“阿根廷人和巴西人种大豆，中国人用大豆，美国人定价转手卖大豆”的国际贸易格局。结果是，我国的进口大豆价格只能受制于人，要突破价格被控局面，就需要实施大豆贸易多元化战略。要破解现有的贸易格局，在充分依靠企业及行业协会力量的同时，必须借助政府的力量，在遵循WTO规则前提下，与巴西、阿根廷等国签订进出口贸易协定，形成战略性贸易伙伴关系，实现与巴西、阿根廷等大豆主产国的直接贸易，构建大豆贸易新格局，保证油料资源的供给。

国内植物油生产加工企业必须想方设法走出去，实现国际化战略，进行跨国生产经营。一方面，到南美洲、东南亚和非洲等油料资源丰富的国家投资建厂；另一方面，在这些国家建立大豆、油菜籽、花生生产基地，以提升油料的自给能力。

创新农业支持保护政策

加大“非转基因”大豆和“双低”油菜的良种补贴力度，提高质量，增加有效供给，摆脱外资的价格控制，稳定油脂油料价格，保护农民利益。

首先，提高农业支持保护补贴标准。其中，农业保护支持补贴中的良种补贴标准由目前的10元/亩，“非转基因”大豆提高到30元/亩，“双低”油菜提高到20元/亩，实现种子费支出全额补贴。其次，明确补贴对象。只有在生产中使用“非转基因”大豆和“双低”油菜良种的农民（含农场职工）才能给予补贴，并且按谁种谁享受补贴原则发放，就是说，土地承包人若租赁土地给他人种植或由他人代种的，补贴直接发放给承租人或代种人。农民是否使用补贴种子，完全自愿，农业部门在推介品种时，不能干预农民选种，同时补贴工作仍然实行属地化管理。再次，准确核定补贴面积。种植面积的核定程序和方法与现有的运作方式相同，另外，要严格核定良种购买数量与播种面积、用种量必须一致。最后，补贴范围、补贴方式、资金发放、良种选种等与现行的良种补贴实施方法相同。同时应加大对油菜的农机补贴支持力度，提高机械化水平，降低劳动强度和人工成本。

通过农业支持保护补贴政策，推动优质大豆和油菜籽的生产，使其单产水平和含油量不断提高；推动油料作物生产逐渐向优势区域转移，提高东北高油大豆及长江上游、中游、下游和北方4个油菜优势区的产业集中度，逐步形成产业带。通过产业集聚，实现聚集效应，既可以保证农民增收，也有利于油脂油料的加工、储运和销售。

优化油料产业结构

不断优化植物油消费结构和生产结构，实现新的供求平衡，进而稳定油脂油料价格。

植物油消费结构对其供给产生重要作用，因此，通过引导居民消费需求，逐步提高非大豆油消费比重，扭转我国大豆油消费比重过高的植物油消费结构。这样，既可以避免对进口大豆的过度依赖，威胁国家食用油产业安全，更有利于居民健康，因为进口大豆都是转基因产品，尽管对人体的危害没有定论，但是非转基因大豆对人体的危害肯定是低于转基因大豆，所以，要让我国居民知晓进口大豆生产的大豆油是转基因产品。同时，倡导居民植物油消費多样化，逐步提高菜籽油、花生油、葵花油、胡麻油、棉籽油、茶油等植物油消费比重，并不断挖掘特色小品种植物油消费潜力，如橄榄油、杏仁油、亚麻油、火麻油、米糠油等。

调整我国油料生产结构，主要是扶持油菜产业发展，使其担当重任，也要保护花生、葵花产业的稳定发展。同时，鼓励小品种油籽生产和副产品油籽的生产，在国产油料作物中，油菜能够充分利用南方冬闲田进行生产，不与主要粮食作物争地，油菜还是水稻、小麦等粮食作物理想的轮茬作物，种植油菜后，可大量增加土壤有机质，释放土壤中磷元素，熏蒸灭杀土传病原微生物，降低粮食作物的病虫危害，提高粮食作物单产。另外，我国在油菜杂交、三熟制极早熟品种培育、油菜高含油量育种等方面研究处于国际领先水平，使我国的油菜生产潜力巨大。要实现我国油菜产业的发展壮大，必须让农民获得可观收益，因此，通过目标价格补贴、增加油菜籽储备等方式确保油菜籽价格处于合理期间。加强“双低”高含油量油菜种子的培育，政府部门还要提供种植推广、病虫害防治等服务，推进油菜生产的机械化水平，降低油菜生产成本。组建和壮大油菜专业合作社，提升农民的组织化程度，通过“龙头企业+合作社（基地）+农户”等形式，实现油菜产业化经营、规模化生产。建立严格产品质量控制、可追溯体系，增强国产产品的竞争力。

参考文献：

1.2014年我国农产品进出口情况[N].农民日报，2015-02-10

2.王京.进口大豆价格垄断及其法律规制的完善[J].价格月刊，2014（12）

3.谭林.国际大豆供求背景下的中国大豆贸易研究[D].北京林业大学，2010

4.王维.美国操纵2004年大豆危机压榨企业集体沦陷[EB/OL].http：//bbs.tiexue.net/post2_5633003_1.html，2011-12-14

5.张立中，王若军，王可山.中国菜籽市场需求的实证分析[J].农业经济问题，2010（1）

6.梅星星，冯中朝.我国油菜籽目标价格制度的设计及对策分析[J].价格理论与实践，2014（12）

7.孟丽，徐明.世界油菜籽供求及价格变化分析[J].世界农业，2013（9）