基层检察院检委会工作的主要困境与发展路径

摘 要 目前，基层检察院检委会工作主要存在组织人员机构不合理、上会议题范围不明确、议题提请程序不规范、会议程序规定不完善、决策咨询机制不健全等不足。为提高检委会决策的民主化、规范化、科学化水平，本文提出进一步完善组织人员机构、明确会议题范围、规范提请程序、完善会议程序、建立专业咨询机构等对策建议。

关键词 基层 检察院 检察委员会 存在不足

作者简介：张万青，天津市蓟州区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.080

全国80%的检察院在基层，80%的案件在基层检察院。当前司法责任制改革背景下，在突出员额检察官办案主体地位的同时，基层检察院（以下简称“基层院”）如何充分发挥检察委员会（简称“检委会”）的业务决策、宏观管理和内部监督的职能作用，已成为刻不容缓的重大课题，值得深入研究思考。

一、基层院检委会工作存在的主要问题

（一）组织机构人员不合理

现行的《人民检察院检察委员会组织条例》规定：检察委员会委员应当具备检察官资格。基层院检委会委员一般为七人至十五人，且人数应当为单数。随着司法体制改革的深入，按照检委会委员十五人计算，政法编制较少的基层院，也可能出现绝大多数员额检察官都是检委会委员的现象；司法改革中有的检委会委员因没有入额，不具备办案资格；有的因监察体制改革转隶到监察委，可能出现委员空缺、双数现象。另外，由于案多人少，部门设置不健全，绝大多数基层院没有设立专门的检委会办事机构，最多的是隶属于研究室，并由研究室人员兼职负责检委会工作。内设机构改革启动后，基层院的研究室（检委办）与案管办合并，检委办人员在做好检委会日常工作的基础上，还要负责理论调研、请示案件办理、综合文秘、检察官协会、检察年鉴以及案件管理等工作。与此同时，因员额制检察官数量限制，基层院大多只配备研究室（或检委办）一个员额，制约了检委办人员的个人发展空间，检委办大量的优秀人才被调整到一线办案部门，出现青黄不接现象。

（二）上会议题范围不明确

《人民检察院组织法》规定检委会讨论决定重大案件和其他重大问题，但是法律对“重大案件”和“重大问题”没有明确的规定。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》虽然列举了检委会审议议题的范围，但具体案件是否属于议题范围，需要各院自己把握。尤其在司法责任制改革背景下，強调员额检察官的办案主体地位，案件“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。目前，实践中上会案件出现两种现象：一是部分承办人为了规避办案风险，将一些拿不准的案件，本应该自己决定却提交检委会研究讨论，导致上会案件数量明显增多；二是《检察官办案权力清单（试行）》中规定了员额检察官以外的职权，可以由检察长（副检察长）或检委员会决定（行使），没有单列检委会的权限。承办人在考虑多种因素的情况下，可能将一些应该上会的案件没有提交检委会研究讨论，导致上会案件数量明显减少。

（三）议题提请程序不规范

司法责任制改革后，上会案件的提请主体是员额检察官、检察长。员额检察官按照规定程序提请，检察长依职权可以决定将案件提交检委会讨论决定。同时，分管副检察长认为需要的，也可以要求员额检察官将案件提请检委会讨论决定，但员额检察官与分管副检察长意见不一致时，如何处理没有明确规定。实践中可能会出现员额检察官欲将案件提请检委会讨论，分管副检察长不同意上会；或员额检察官不想上会，分管副检察长要求将案件提请检委会讨论的情况。另外，虽然规定了议题提请程序，但临时上会问题比较突出，业务部门往往在案件达到诉讼时限时，才提请检委会审议，或者听说要召开检委会而临时增加议题。

（四）会议程序规定不完善

检委会讨论的案件一般为重大案件或有重大社会影响、重大意见分歧，承办人、承办部门可能多次讨论仍不敢决定。而委员只是通过听汇报、看材料，对有疑问的地方提问、讨论，并在较短时间内即要发表意见，形成最终处理决定。而在表决过程中，当前面多数委员意见一致时，后发言的人很有可能“从众”表态。如果检委会讨论的案件与承办部门意见不一致，而承办部门负责人又是检委会委员，因考虑内部考核、外部影响等多种因素，作为承办部门负责人的检委会委员很难公正客观地表态。还有入额后的检察长、副检察长、检委会专职委员和作为部门负责人的检委会委员都要独立承办案件，他们如果提请检委会审议案件，既是案件承办人、汇报人，又是检委会委员、具有表决权。这种既当“运动员”，又当“裁判员”，显然不妥，需要在程序上明确规定、予以解决。

（五）决策咨询机制不健全

检委会作为检察机关的最高业务决策机构，对所研究的事项应当事先充分准备，而当前基层院检委会大多缺乏决策智囊环节。对拟上会的案件没有专门的机构论证把关，案件的具体情况只有承办人、部门负责人和分管副检察长掌握。委员对案件的了解往往源于承办人的汇报，缺乏对案件事实和相关证据的直接研判，缺乏对提请研究事项的内容、目标要求的了解和评估。实践中，基层院的委员不可能个个是全才，对刑事检察、民行检察、职务犯罪、刑事执行、申诉赔偿等工作样样精通，对医学、金融、审计、工程建设、电子计算机等专业领域全部知晓。如果没有专门机构提供辅助决策咨询，很容易导致承办人对案件事实和证据的垄断，委员容易受到承办人意见的引导，难以做出独立准确公正的判断。

二、基层院检委会工作的发展路径

（一）进一步完善检委会组织人员机构

按照现有基层院检委会委员一般为七人至十五人的规定，政法编制为50人的基层院，员额检察官最多19名，但设置15名委员显然有点多。因此，要修改《人民检察院检察委员会组织条例》，规定检委会委员应当具备员额检察官资格，检委会委员人数按照政法编制比例确定，且应当为单数。比如编制50人以下的基层院，可以设置委员9人；编制50-100人的11人；编制100-150人的13人；编制150人以上的15人。由于检委会是以开会讨论的方式作出决定的，会议仅仅是核心部分，还有会议准备、会议记录、编发纪要、决议督办等工作，都要由检委会办事机构来承担。基层院检委会讨论的案件多、事项多，召开次数也相对较多，为保证检委会的决策质量和效率，建议设立专门的检委会办事机构，定机构、定职能、定编制，并增加员额检察官的配备。同时，加强检委办专职人员的业务培训，提高其法律素养和专业能力，切实承担起议题审核，提出法律意见、督办落实等职责，促进检委会规范化建设水平的提升。

（二）进一步明确检委会议题范围

明确检委会审议案件和事项范围，不同级别检察院的检委会审议议题的范围应有所区别。基层院的议事范围可以限定为拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告、专项工作报告，本地区有关检察业务的规范性文件，贯彻执行上级人民检察院的重大专项工作和重大业务工作部署等。议案范围应主要集中在重大、疑难、复杂案件。重大、疑难、复杂案件，可以综合考虑以下因素确定：一是涉案数额或标的额；二是案件类型；三是涉案人员情况，属人大代表、政协委员、县处级以上人员、涉案人数众多等；四是案件社会影响力，属社会关注或者存在不稳定风险可能引发涉检涉诉信访等；五是案件来源，属监察委移送、上级检察院交办、人大代表、政协委员反映或关注、公安机关提请复议等；六是有重大意见分歧（如罪与非罪、此罪与彼罪难以区分）的疑难案件；七是新类型案件、法律没有规定或规定不明的案件。同时，在《检察官办案权力清单（试行）》中分为员额检察官、检察长（副检察长）、检委会三个层级，单独明确规定检委会的权限，严格审查把关，准确界定议题范围，便于实践操作。

（三）进一步规范检委会提请程序

员额检察官对承办案件提交检察委员会审议的，应经部门检察官联席会议讨论，且分管副检察长同意后，报检察长决定。另外，分管副检察长认为需要的，可以要求检察官将案件提请检委会讨论决定。但员额检察官与分管副检察长意见不一致时，应以员额检察官的意见为主。随着统一业务应用系统的逐步完善，建议明确规定議题提请时限，以给检委办和委员们留出充足的时间。其中公诉案件提请检委会审议的，至少在诉讼时效届满七日前提出，审查逮捕案件至少在诉讼时效届满二日前提出。提请审议事项的，一般应当在议题材料完成后即提出；有时效规定事项的，一般应当在时效届满十日前提出。

（四）进一步严密检委会会议程序

一是委员发言顺序问题。目前，根据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第18条的规定，检委会委员的发言顺序，除专职委员外，其他委员是按照行政职务从低到高依次发言。司法责任制改革后，淡化了检察官的行政职务，检委会委员又都是员额制检察官，委员的发言顺序应按检察官等级从低到高，主持人最后发表意见。二是委员直接办案问题。司法责任制改革后，检委会委员可能会是提交检委会讨论案件的具体承办人。在这种情况下，承办案件的委员如果能够行使表决权，可能会使检委会审议变得形式化。特别是承办案件人员为检察长、副检察长时，会容易出现“会前事已决，会上走过场”的情况。目前，最好的解决办法是规定作为承办人的检委会委员不再享有表决权。

（五）进一步健全检委会专业咨询机构

一是在内部，基层院可以建立专业研究小组，通过整合内部检察人才资源，最大限度地辅助检委会提高决策水平和议事议案质量。专业研究小组可分为刑事检察、民行检察、刑事执行和检察决策等，按照业务分类研究论证相关领域的案件和事项，并按少数服从多数的原则，形成提交检委会参考的论证意见。二是在外部，基层院可以建立专家咨询委员会，从法学、医学、金融、审计、工程建设、电子计算机等专业领域，邀请专家学者作为专家咨询委员。检委办通过与专家咨询委员的沟通联系，组织专家咨询委员对疑难案件进行论证、听证，邀请专家参与课题攻关、疑难案例研讨，发挥“外脑”功能，提高检委会决策的民主性和科学性。

参考文献：

[1]唐贵金、田夏梦.基层检察委员会运行中存在的问题和改进路径探析//高检院研究室.检察研究参考.2017（4）.

[2]贵州省人民检察院课题组.司法责任制改革背景下检察委员会制度若干问题研究//高检院研究室.检察研究参考.2016（3）.

[3]谭明、王岚.从群体决策理论看检委会决策机制司法属性的强化//高检院研究室.检察研究参考.2015（10）.

[4]刘天明.在检察委员会设置专业咨询机构探析//高检院研究室.检察研究参考.2014（6）.