宪法和法律委员会的宪法保障职能研究

摘 要 2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，明确将全国人大原“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。这一名称的变更，不仅仅是形式的变化，更是实质工作职能的转变，目的旨在加强宪法实施。为更加有效推进宪法实施，使宪法和法律委员会的宪法保障职责不致再虚置，本文认为有必要通过立法的方式予以细化，并且需要通过一部程序法，确保宪法保障职能的有序开展。

关键词 宪法 法律委员会 宪法保障职能

作者简介：刘玉彪，中共阜阳市委党校综合教研室教师，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D921 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.007

一、宪法保障职能与宪法和法律委员会

宪法保障是源自德国的比较确定的宪法学术用语，在我国意指保障宪法实施，它是通过专门的国家机关对宪法实施中所出现的问题以最权威的方式予以解决的机制。宪法保障的核心目标和主要功能在于维护宪法中公民的基本权利 。各国关于宪法保障机关的规定，大致有四种主要模式：以英国为代表的代议机关模式；以德国为代表的宪法法院模式；以美国为代表的普通法院模式；以法国为代表的宪法委员会模式。

我国的宪法，自1954年以来的历部均采纳代议机关模式，也即全国人民代表大会及其常务委员会保障宪法实施的模式。如现行《宪法》第六十二条第二项规定（全国人民代表大会行使下列职权）：……（二）监督宪法的实施。第六十七条第一项规定（全国人民代表大会常务委员会行使下列职权）：（一）解释宪法，监督宪法的实施。这种代议机关模式，在世界上还有以英国为主的奉行议会至上的资本主义国家和所有社会主义国家。在此模式之下，由最高国家权力机关依照议事程序审查法律、法规及行政命令等规范性文件是否符合宪法。由此可以看出，中国同英国一样的宪法保障模式，但为何在英国这一机制运转良好，而在中国却陷入困境呢？

长期以来，我国宪法实施状况颇有争议。部分人认为我国改革开放以来的巨大成就同宪法的良好实施是分不开的。也有人认为，我国宪法内容真正得到实施的不及一半，由于宪法实施的监督与违宪审查机制没有真正有效地建立起来，导致宪法实施的效果不突出，对政府和社会公众的影响力不大，甚至产生很多负面评价 。抛开主观的意识形态因素，单就宪法第二章《公民的基本权利和义务》而言，确实还有许多没有受到很好的保护。过去常常会把这一点归咎为我国所处的发展阶段所致，时至今日，我国社会主要矛盾已经发生了转化，这一理由已不能为人信服。我们以为，究其根本原因，还是在于宪法保障机制的不健全。

尽管宪法上关于宪法保障机关指向确定，但是众所周知的是，全国人大的工作方式是会议，每年三月份召开两周左右。在这段时间内，所有重大问题的表决、审议都由其来完成，其工作量之大显而易见。与此同时，保障宪法实施的工作是常态化的，全国人大这一主体显然无法承担。而另外一个主体，全国人大常务委员会同样面临的问题是，一般情况两个月一次会议，难以及时处置宪法实施中的问题，同时常委会组成人员来源背景的多元化，难以适应专业化的宪法保障工作。因此，客观上就要求有一个专门的机构来行使该职责。

作为全国人民代表大会专门委员会之一的法律委员会，其承担的职责在《全国人民代表大会组织法》、《立法法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律规范中有较为明确的规定，主要限于对列入全国人大及其常委会会议议程的法律案进行审议，提交审议报告或法律草案修改稿等，而无合宪性审查、宪法解释等宪法保障职责。

2018年3月6日，中办国办印发《国家机构改革方案》，将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。3月11日通过的《宪法修正案》也作了这一修改。这一名称的变更，不仅仅是形式的变化，更是实质工作职能的转变，目的旨在加强宪法实施。6月22日，《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》中规定，“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。

二、宪法和法律委员会职能仍需细化

从对宪法和法律委员会职责的规定看，似乎是比较明确的。但是笔者深以为，我国作为大陆法国家，立法的精细化程度决定了法律实施的程度。由于我国法律解释技术的不完善，对宪法性规定必须确保其具有直接的可操作性。

在前述關于宪法和法律委员会的工作职责中，有宪法实施、宪法解释、合宪性审查、宪法监督、宪法宣传等方面。这些词语其实并非严格意义上的法律规范用语，而是从学术用语延用至此，而且，有些词语本身的内涵还处于学术讨论之中，至少是没有确定而无争议的。我们知道，法律由于其具有反复适用性，在立法之时应当考虑其可操作性。比如刑法中规定某一类犯罪行为可以适用死刑，那么下一条款必须要规定什么情形可以适用死刑，什么情形可以在死刑以下幅度量刑，同时还需对可以适用死刑的情形进行更加明确的解释，如此才能保证死刑这种最严苛的刑罚被审慎适用。尽管宪法性规定不像刑法一样直接关系到人的生命问题，但由于其事关一国宪法秩序，也需要强化其精细程度。具体而言，应当对其新增职责的五个方面进行细化。

（一）推动宪法实施

宪法实施根据实施主体的不同，通常包含立法实施、行政实施、司法实施等。宪法和法律委员会由于是全国人民代表大会的专门委员会，所以其主要应在立法实施上有所作为，如对法律草案进行审议。

（二）开展宪法解释

宪法解释是解决宪法争议的主要途径，针对适格主体提交的宪法争议解决申请，宪法和法律委员会应予以权威的、最终的解释。同时，宪法解释也是合宪性审查工作的前提，对所有合宪性审查案件，都应当进行宪法解释。

（三）推进合宪性审查

要明确对什么规范可以进行审查，例如全国人大及其常委会制定的法律是否为审查的对象，行政法规、地方性法规、行政规章等是否纳入，目前来看都不明确。

（四）加强宪法监督

为了使宪法监督区别于合宪性审查，并且慎用合宪性审查这一影响较大的方式，宪法监督的职责应明确主要为事前监督，对提交给宪法和法律委员会的重大政策制定提供宪法监督建议。

（五）配合宪法宣传

可以实行以案释宪的方式，弘扬宪法精神。

相信通过这样一种更为具体的方式，能够让宪法和法律委员会的宪法保障职能有了更为明确的依据，操作起来也比较方便。

三、宪法和法律委员会履职程序法定化

在第二部分中，我们谈到要细化宪法和法律委员会的职能，是从实体法的角度来说的。若要考虑到法的实际运行，还需要程序方面的保障。

宪法作为我国根本大法，其生命在于实施，其权威也在于实施。如何实施，一直以来都是中国宪法学界所关注的核心问题。此次修改宪法，是在党的十九大报告中提出推进合宪性审查，加强宪法实施与监督的背景下进行的，这也表明，下一步将会着力推进宪法的实施。然而，宪法实施的前提是要依程序实施，如果缺乏程序保障，宪法的实施必然仍将被虚置。关于程序的意义，无需多言，徒法不足以自行，必须由人来实施，而对这种需要人来实施强制才能发挥功效的规范来讲，程序往往比人这种实施主体更加重要。所以，西方欧美国家近代以来走向了程序至上主义。

宪法和法律委员会应当依据何种程序履行宪法保障职能，目前还没有法律规范予以规定。接下来，如确实决心推进宪法实施，笔者以为在程序设计上要注意几个方面：

（一）工作高效

尽管法律的诸种价值目标中，效率从来不是最为重要的，但是对宪法保障这种兼具行政与司法双重色彩的国家行为而言，其对效率的要求要比单纯意义上的司法行为更高。传统西方式的司法审查，抑或宪法审查，从提出到作出审查决定，往往经历数月甚至数年。这在我们这个刚建立合宪性审查制度的国度，相关案件可能是他国的几倍几十倍之多，因此必须要追求更高的工作效率。

（二）规模控制

如前所述，新的制度建立伊始，必将伴随着案件数量的井喷式增长，给宪法和法律委员会带来沉重的压力。由于新的机关需要一个进入正轨的过程，并且，考虑到我国的国情，难免出现一些“滥诉”的行为，增加其不必要的时间成本，所以有必要设置相对更高的门槛，控制申请合宪性审查、宪法解释等的规模。

（三）程序法定

国内外的法律实践都表明，程序法定是走向实体公正的重要途径。也就是说，只有将程序设定为法律，并严格地遵守，才能实现真正的公正。宪法和法律委员会的职能已经实现了法律化，但是在程序上还没有取得明显的进展。或许有论者认为，合法性审查或备案审查的程序可以沿用至此，笔者并不赞同此种说法，它们与宪法审查具有本质的区别，不进行程序的區分很可能会混淆其差别，最终导致合宪性审查蜕化为合法性审查，这不利于维护社会主义法秩序的内部统一 。

综上所述，宪法和法律委员会的更名和设立，是我国宪法走向实质性实施的重要一步。为了确保宪法和法律委员会职能有效发挥，必须使其职能更加细化，同时通过程序的法定化予以保障。通往宪法之治的道路是艰难而漫长的，我们所关心的宪法实施的每一个细节都不是无病呻吟，而是切实地希望它有一点点的进步。我们也相信，宪法和法律委员会这一机构，必然在法治征程中起到极为重要的作用。

注释：

林来梵.从宪法规范到规范宪法（第1版）.商务印书馆.2017.331.

莫纪宏.从《宪法》在我国立法中的适用看我国现行《宪法》实施的状况.法学杂志.2012（12）.

林来梵.合宪性审查的宪法政策论思考.法律科学（西北政法大学学报）.2018（2）.