环境公益诉讼背景下的行政赔偿责任与民事侵权责任之竞合与处理规则探索

摘 要 近年来，环境公共利益遭遇损害的事件频繁抢镜，经济发展陷入了以牺牲环境为代价的窘境，为了更好的解决这一问题，我国在 2014 年对环保法进行修改后，创设了新的应对措施： 环境公益诉讼。本文将尝试专门对环境侵权案件中产生的民行责任竞合及其处理规则进行全面探讨，并针对我国目前理论和实践中存在的问题进一步提出相应的建议，以期提出环境侵权纠纷解决的新模式，为我国的环境公益诉讼制度的完善献计献策。

关键词 公益诉讼 环境侵权 责任竞合

作者简介：黄霁隽，嘉兴市嘉善县人民检察院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.020

一直以来，我国环境侵权损害赔偿通常是从民事侵权的视角去分析和处理的，然而现实中，政府及其工作人员的作为或不作为也是损害结果形成的重大原因。对此，因环境侵权而生的两种责任——行政赔偿和民事侵权产生了竞合。现行公益诉讼制度下，此二种不同性质的法律责任需要通过两种不同的诉讼制度才能实行。当它们于同一环境侵权纠纷中发生竞合，如何通过完善公益诉讼模式以更好地确认行政机关与民事侵权行为人所应承担责任及各自份额并帮助受害人更好地获得赔偿是近年来出现的环境侵害案例中所亟待解决的问题。

一、整体解读——环境公益诉讼的现状概述

环境侵权指因生产经营等产业活动或其他人为原因损害他人合法的人身、财产、环境权益或公共财产之事实，特定条件下还包括造成损害之虞的情形 。而环境公益诉讼是以保护环境利益为目的而建立起来的，当环境利益遭受侵害之时，该制度赋予了与案件不存在直接利害关系的主体可以提起诉讼的权利。

环境公益诉讼作为一项新制度，在司法实践运行中难免存在一些障碍：

第一，相关立法不完善。环境公益诉讼的相关法律规定几乎完全依赖于民法，且立法者忽略了环境侵权的复杂性致使环境实体法叠床架屋，缺乏对类型化环境侵权的整体构建。行政赔偿领域的环境公益诉讼法制则更欠成熟。

第二，举证、鉴定技术不足。污染物往往通过转化、代谢等一系列中间环节间接作用于受害对象，因此对事实的司法认定必须高度依赖科学证据 。环境公益诉讼中，科学证据主要被用于证明损害后果和因果关系，举证需要依赖高科技鉴定技术，然而目前我国司法鉴定水平尚不能完成部分繁杂科技证据的提取、研究工作。

第三，诉讼原告受限。环境公益诉讼原告包含检察院及法律规定的有关环保组织，尽管环境公益诉讼原告主体资格规定相对宽松，但是大部分具有环境公益诉讼资格的环保组织仍处于休眠状态。尤其是新环保法修订将检察院纳入诉讼原告主体后，司法实践中仍然以环保组织为主导，这便使得行政环境公益诉讼发展受限。

第四，诉讼时效规定不合理。环境侵权的潜伏性使得我国最长的民事诉讼时效20年有时也显得过短，但若贸然过分延长诉讼时效，对行政主体或者促进经济的加害企业都有失公平。不合理的诉讼时效成为了环境公益诉讼的一大漏洞。

第五，案件执行难度加大。环境公益诉讼的执行主要是实现损害赔偿。加害人偿债能力有限，又有现代公司制的庇佑，赔偿实现不易。另外，如何公平合理的分配行政赔偿主体与民事侵权行为人各自的份额是案件执行的一大难题。

显然，在我国目前的公益诉讼制度中并未能解决民事侵权与行政赔偿责任竞合的特殊问题。

二、专项解读——环境侵权纠纷解决与民行責任竞合的学理分析

（一）民行责任产生竞合的具体体现及成因分析

作为民事侵权主体的现代企业等与应当承担行政赔偿的行政机关之间呈现了“无意思联络的数个侵权人”的关系。

环境行政侵权里有违法的行政作为侵权和不作为侵权两种模式。而按照是否遵守环境行政管制的相关规定，环境民事侵权行为可分为违反行政规定与遵守行政规定两种。结合两种分类，笔者将环境侵权体系中民事侵权与行政赔偿竞合的形态分为以下四种：一是行政作为侵权与违反行政规定的民事侵权竞合。二是行政作为侵权与遵守行政规定的民事侵权竞合。三是行政不作为侵权与违反行政规定的民事侵权竞合。四是行政不作为与遵守行政规定的民事侵权竞合。

以上四种责任竞合形态依据张新宝教授侵权原因力理论而得出，符合民事侵权主体与合理的行政赔偿主体数个行为对最终损害后果的发生、扩大皆具作用力一说 。笔者认为这种无意思联络的民事侵权与行政侵权致环境侵权损害而生成的责任关系即为环境侵权民行责任竞合。

（二）行政赔偿责任与民事侵权竞合的处理规则

1.先行予以行政赔偿。先行予以行政赔偿是一种将民行责任竞合案件进行分案处理的模式，适用于行政赔偿争议先于民事侵权的案件。遵循案件审理逻辑，通常此种模式下法院先行作出由行政机关作出全额赔偿的判决，而后案件进入民事诉讼程序再行分配民事侵权人的赔偿份额。

2.先行予以民事赔偿。先行予以民事赔偿同样也是分案处理之法，与上一模式略有不同的是本模式按先民后行的顺序运行。环境侵权受害者先行向民事侵权行为人索赔，若有不足，再向行政主体追究行政赔偿责任。此模式存有一个明显的弊端，即行政主体在赔偿上的后位顺序可能造成行政机关免责的实质不公平。

3.行政附带民事赔偿。行政附带民事赔偿是学术界非常推崇的一元化模式。人民法院在解决行政赔偿争议的同时要一并审理引起同一损害事实的环境民事侵权纠纷。通常，民事侵权人会作为诉讼第三人进入行政诉讼。法院对两种责任进行一并审查并确立各自份额，确实有利于诉讼效率的提高和裁判结果的统一。

三、全新构想——以处理民行竞合为中心构建环境公益诉讼

（一）归责原则及构成要件

1.归责原则。笔者借鉴了德国环境法的分类规定法来选用环境侵权体系的归责原则。针对违反行政规定和遵守行政规定此二类民事侵权行为，笔者分别为其配备严格责任与过错推定责任来定义归责原则。鉴于违反行政规定的民事侵权既已有行政上的违法性，采用严格责任也可免去原告对加害者主观过错的举证责任；而遵守行政规定的民事侵权行为采用过错推定原则更为合理，这样可以在原告无法证明加害人主观过错时，为加害者提供一条自证无过错的免责途径。

至于环境行政侵权，笔者认为可适用违法原则为主，辅以公平责任原则的模式。但必须明确一点，行政主体所违之法必须涵盖法律精神原则。另外，基于损益同归之理，笔者决定引入公平责任原则，明确了当民事加害方既遵守环境行政规制又无过错时，行政部门若具有合理的控险能力便需承担的公平责任。

2.构成要件。首先，要成立环境民事侵权行为，损害结果、民事侵权行为，行为与损害之间的因果关系是必要的。真正界定严格责任与过错推定责任的则是主观过错要件，即主观要件仅是遵守行政规定的民事侵权的必要前提。如此规定，是因为严格责任中实质上的客观违法行为是能够代替主观要件的。

其次，环境公益诉讼中的行政赔偿主要采用违法原则，辅之以公平责任。针对前项，构成要件为损害结果、违法的行政作为或不作为以及行政行为与损害之间的因果关系。而公平责任的确定只需令法院相信行政主体具备控制危险的合理可能，且民事侵权人不具主观过错或者客观违法。

（二）新型公益诉讼模式构建

1.概述。环境侵权是一类特殊侵权，适用普通侵权救济制度的过程暴露出传统诉讼制度诉讼时效不合理、民事行政救济程序不接轨等天然漏洞，是故，我国必须以追求实效为宗旨来重构新型的环境公益诉讼模式。

行政主体违法作为或者不作为、民事加害人在行政管制之内或之外作出侵权行为共同催生出环境侵权恶果，此种责任竞合现象呈现频繁化趋势。我国亟待一套突破传统的专门诉讼制度——行政附带民事环境公益诉讼。该模式不仅可以在显著提高诉讼效率，还能保证同一损害事实的两个纠纷的裁量口径一致，审判结果统一。

综上，笔者决定采用一并审理模式来构建我国环境公益诉讼制度。

2.专门审理机构。繁杂的环境公益诉讼牵涉民事、行政两大法律领域，且民行侵权行为的结合形式多变，为合理利用司法资源，在专门诉讼语境下，须构建专门的环境审理机构。

各级法院积极进行环保法庭的初探，也证明独立的环保法庭是改革环境诉讼的一大趋势。业已成立的环保法庭能够针对环境侵权的特殊性来设计程序，形成一些有益的处理规则，然而其成效不明显。阻碍其发展的屏障正是这些法庭仍试图在传统的三大诉讼分立模式中求突破。

3.举证责任分配。举证责任的分配与归责原则、构成要件有紧密的联系。前文分析过，环境侵权中行政行为有违法的行政作为侵权和不作为侵权两种，民事侵权按是否遵守行政规定一分为二。并且，行政赔偿的归责原则以违法原则为主，公平责任为辅，民事侵权则采用严格责任与过错推定责任结合的形式。

无论环境侵权的竞合责任是以何种形式组合，要进入专门环境公益诉讼，原告都必须初步证明损害结果、行政主体作为或不作为的侵权以及二者的因果关系。也就是说，新型环境公益诉讼的门槛是对行政赔偿的初步证明，原因与后文提出的国家垫付责任密不可分。简单来说，就是行政赔偿的存在与否直接决定了法院能否對行政主体作出支付全部赔偿的要求。

民事环境公益诉讼的举证规则按如下运行：一方面，出于对民事侵权人因信赖政府而自愿被监管的考量，对遵守行政规定的民事侵权的证明需要适当降低加害人反证的被动性，即原告若不主动证明加害人主观过错及致害因果链，则很难确定侵权责任的承担；另一方面，违反环境行政规定的民事侵权中，原告方的举证则简易的多，只要证明损害、加害人违法和两者的因果关系即可。

4.确立国家垫付责任及追偿规则。国家垫付责任是保障环境公益诉讼赔偿全面落实的最佳选择。行政赔偿是专门环境公益诉讼的必经过程，那么该责任一旦被确认，法院就可凭自由裁量权确立国家先行全额赔偿之责。并且这不影响终局责任人——民事侵权行为人的责任成立。

在责任竞合类环境侵权中民事责任与行政责任的分担暂时无法确认或者民事侵权行为人短时间内无法按要求赔付的状况下，国家先行垫付赔偿，可以有效消除受害人部分赔偿无路可寻的潜在威胁。

责任竞合类环境公益诉讼判决在确立垫付责任之后，需为垫付部门向加害人追偿提供依据，这就涉及到最终责任的分担问题。学术界对如何合理分配责任的各家说法为笔者开拓思路，故而将构思得的责任划分之法列举如下：

第一，违反行政规定的民事侵权与行政违法作为或者不作为侵权竞合时，按照无意思联络的数人侵权理论，法院需以两种及以上侵权行为的原因力大小为标准划分责任份额。实务中，过错的大小，加害人的经济基础等都将影响具体的责任分摊。当行政主体因不作为而需作出行政赔偿时，它通常承担的是补充责任。

第二，遵守行政规定的民事侵权与行政违法作为或者不作为侵权竞合的情况中，因民事侵权方与行政机关存有信赖利益的关系，依据原因力分担责任时应适当提升行政机关的赔偿份额。若民事侵权行为不能被确立，法院可参考损益均衡理论作出由危险源制造者赔付适当费用的裁量决定。

注释：

王明远.环境侵权救济法律制度.北京：中国法制出版社.2001.13.

吕忠梅、常纪文、陈虹，等.理想与现实：中国环境侵权纠纷现状及救济机制构建.北京：法律出版社.2011.45.

张新宝.侵权责任立法研究.北京：中国人民大学出版社.2009.214.