地方政府债券与国库现金管理的协同路径

马月勤 马云鹏

摘要：地方政府债务是调节宏观经济的重要工具之一，为我国经济的持续发展及社会的稳定做出了突出的贡献。与此同时，由于我国地方政府发行管理经验不足，地方债券筹集的资金长期存放于国库，资金未能得到高效利用，严重制约了债券市场作用的发挥，引起了相关政府的高度重视，这也就对国库现金管理提出了更高的要求。

关键词：债券发行；国库现金管理；债券市场

一、地方政府债券发行与国库现金管理协同的重要性

（一）缓解地方政府的偿债压力，完善地方政府融资机制

地方政府债券发行与国库现金管理协同有利于优化债务结构，建立规范的地方政府融资机制。一方面，地方政府债券发行换优化了债务结构，降低了地方政府的财政付息压力，缓解了资金流动性紧张问题，也避免了地方政府出现大范围债务违约风险发生的概率。另一方面，通过实行地方政府债券发行，政府不再需要为平台企业进行担保和兜底，平台企业产生的资金借贷由其经营性收入进行还本付息，而地方政府则通过债券市场为其融资，从而理清了银行、政府和平台企业及投资者之间的关系，使市场真正发挥资源配置的基础作用。

（二）优化商业银行资产结构，降低金融机构资金风险

地方政府债券发行能有效的调整金融机构的资产结构。一方面，地方政府债券发行使得金融机构低风险低利率的资产增多，高风险高利率的资产减少，降低了银行等金融机构的不良资产数量。另一方面，商业银行可用地方政府债券作为抵押，直接从财政部或者央行等机构取得贷款资金，此种方式不仅降低了商业银行的贷款成本，而且也加大了地方政府债券的流动性，还能避免商业银行因占用现金头寸而对其他融资主体而产生的挤出效应。

二、地方政府债券发行与国库现金管理存在的问题

（一）债券发行与现金管理协调难度较大

地方政府债券发行与国库现金管理协同发挥作用需要多部门的协调，但调成本都较大。一是地方政府债券发行与国库现金管理监管主体不统一。二是地方政府债券发行与国库现金管理的协调配合作用缺乏制度保障，有关地方政府债券管理与国库现金管理法律法规没有形成完整体系，实际工作中相关主体各自为政。

（二）地方政府债券发行管理不完善

地方政府的信息披露机制不完善，无法实现信息及时共享，一是地方财政的透明度较低，财政中还存在一定的预算软约束问题。地方政府债券发行进展情况未能向人民银行、银监会、相关金融机构及公众及时、准确完整地进行披露，导致债券资金使用缺乏有效的监督。二是财税库银缺乏有效的沟通交流机制。地方政府债券发行与国库现金流量管理涉及相关主体广泛，缺乏有效的沟通联系机制，致使地方债券管理缺乏全面管理。

（三）国库现金流量管理水平有待提高

一是地方國库资金不集中，影响预测的完整性。地方政府的资金分散于各市、区、县级国库，各级国库资金又分属于各级别财政机构支配。国库资金使用的不集中导致了地方国库机构资金规模受到限制，地方国库收支现状不能完整反映，地方政府的宏观调控效力削弱，影响了现金流预测的整体效应。二是国库与财政、税务等相关部门缺乏完整有效的沟通机制，由于国库掌握的信息资料不够全面，导致对用款计划、财政预算进度、税收等方面缺乏足够准确的信息，直接影响预测的准确度。

三、地方政府债券发行与国库现金管理的协调路径

（一）建立健全政府债券的信息披露机制。进一步推进以地方政府资产负债综合财务报告制度为基础的政府信息披露制度建设，提高政府财政预决算报告、审计报告披露的及时性，加强债券市场的透明度。

（二）建立健全政府债务管理信息系统。科学管理地方政府债务，统一债务的统计口径。编制地方政府债务预算，实时监控地方政府融资平台的预算管理。完善地方政府债务信息的披露制度，建立地方政府债务信息的专门管理部门，对债务风险进行动态的反馈和跟踪。

（三）建立财税库银信息沟通机制。明晰部门信息报告职责，建立财政、税务、海关、集中支付代理银行等大额提前报告制度。加强与各相关部门的信息交流，尽可能获取更多现金流信息，如财政预算执行进度、用款计划、债务发行计划和债务偿还合同等。

（二）加强机构管理，完善法规体系

发挥市场在资源配置中的决定性作用与政府的重要性作用。强化制度约束，适当借助中央政府的行政权力，在短期内对地方政府债券发行和管理行为进行适当行政干预和规范。从长期角度来说，中央政府应从根本上解决政府的预算软约束问题，为地方政府债券的发行管理提供稳定安全的市场环境。一是建立健全地方政府债务管理的法律法规。法律法规应当对地方政府的债务规模、举债方式和范围进行具体规定，对行政部门的审批和监督权进行界定。二是完善地方财税体制，加强预算编制和执行管理。

加强预算编制和执行管理建议强化地方部门预算编制的科学性、准确性和完整性，建立健全完备、系统的项目库，同时建立预算支出执行责任制，严格用款计划管理，使各级预算支出执行能够更加均衡，保障国库现金流预测的可预见性和规律性。

（三）改善地方国库现金流量预测工作，提高资金利用效率

1.实现地方国库现金流量预测的日常化和滚动化。地方国库现金流量预测要不再局限于完成年中和年末的报告，强化国库现金流量日常监测和分析工作，及时获取每月资金的入库、出库情况和库存余额波动情况要，实现国库现金流量预测日常化。每月总结上月预测工作开展情况，保持预测工作的连续性，不断总结预测工作经验，完善预测工作方法，形成系统有效的预测误差修正机制，不断提升国库现金流量预测水平。

2.进一步完善现有国库信息系统。在现有国库TCBS、TIPS、TIMS系统的基础上，建议着力研究开发国库现金流量预测系统，将国库现金流量产生的历史数据、收支分类计划、宏观金融数据等信息收集并纳入到该系统中来，形成国库现金流量数据库，能够使国库现金流量及其分类流量得到实时监测，提高国库现金流量预测的信息化和自动化程度，推进地方国库现金流量工作的高效性、规范性建设。

3.提高地方国库现金流量预测人员的专业化水平。一是选取具备统计专业能力并且熟悉国库业务工作人员进行重点培养，为国库现金流量预测岗位组建更加专业的队伍；二是建议上级国库部门对在岗预测人员加大培训力度，提高其预测工作的专业能力，并要充分提供各地方国库间在岗预测人员相互学习交流的机会，相互吸取经验。