推动立法工作协调发展，发挥立法引领推动作用

陈丽 程思

党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》对发挥立法的引领和推动作用也作了明确规定，修改后的《中华人民共和国立法法》第一条增加规定“发挥立法的引领和推动作用”。近年来，各地立法机构按照修改后的新要求，充分发挥立法引领和推动作用，着力推动立法工作上新台阶，积极探索以立法促进改革和服务经济社会发展，努力开创地方立法工作的新局面。

一、准确领会立法引领和推动作用的深刻内涵

王兆国副委员长于2012年9月3日在第十八次全国地方立法研讨会上第一次提出要发挥立法的引领和推动作用。张德江委员长在多次重要讲话中强调，要发挥立法对改革发展的引领和推动作用，紧紧围绕党和国家工作重心，努力做到立法决策与改革决策同步。

首先，发挥立法的引领和推动作用，既是建设社会主义法治国家的重要内容，又是坚持依法治国、依法执政的必然要求，更是全面深化改革的重要保障。其次，从推进社会主义法治国家建设的基本要求看，立法是法治建设的前提和基础，而通过立法确立改革路径、规范改革措施、推动改革进程、肯定改革成果，是全面深化改革的新形势赋予立法的新任务、新要求。再次，从党的政策与国家法律的关系看，党的政策和主张是立法的先导和指引，而通过立法调整社会利益关系，将党的主张转化为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，则可以更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。最后，从经济社会发展的阶段看，在改革进入攻坚期和深水区的新阶段，迫切需要从体制机制上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，迫切需要发挥立法在做好改革顶层设计方面的重要作用。

结合广州市多年地方立法工作实践，地方立法对于引领和推动改革和经济社会发展具有特别重大的现实意义。通过地方立法，立法机构可以做出有针对性、具有地方特色、符合地方发展实际的制度设计，将党的路线方针政策和国家法律法规精神、要求更好地融入地方改革和经济社会发展建设中去。

在实践中，广州市人大常委会可从以下几个方面把握立法的引领和推动作用：一是紧紧围绕全市中心工作，坚持立法服务改革发展稳定大局和促进经济社会更好更快发展。例如，为促进中新广州知识城、南沙新区的建设和发展，打造我市经济社会发展的新战略平台，近年先后制定了《广州市中新广州知识城条例》和《广州市南沙新区条例》，为我市全面深化改革，促进经济转型升级、保持快速健康全面发展提供了制度保障。二是设计法律规范特别注重前瞻性、针对性、实效性和刚性，确保法规的内容不过度超前或滞后于社会现实，在实践中切实可行。三是综合运用制定、修订、修正、废止、解释、清理、备案审查等多种手段，维护法规体系的协调性和统一性，形成引领和推动的合力。

二、加强人大及其常委会对立法工作的主导作用

发挥立法的引领和推动作用，强调通过立法引领改革方向、推动改革进程，这就要求发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，加强对立法工作的组织协调，保证改革举措广泛凝聚共识，得到全面实施。

一是加强立项环节的组织协调，严把地方性法规立项关。市人大常委会于 2012年7月出台了《广州市地方性法规立项办法》，力求从“入口”把好立法质量关，为发挥立法在改革和经济社会发展中的引领作用开好头、选准题。该办法明确提出，保障本市中心工作的项目、社会领域方面的重要项目、本市特别急需的项目可以优先立项，以适应改革发展的现实需要。明确规定了可以立项的5项标准、可以优先立项的7项标准和不予立项的10项标准，有效提高了立法的针对性和及时性；明确规定了废止法规的8项标准，确保了立法的协调性和系统性。

二是加强起草环节的组织协调，严把地方性法規草案起草关。市人大常委会每年将从立法建议项目中，筛选部分作为研究起草项目，虽然立法时机暂不成熟，但该类立法项目符合改革发展的趋势和潮流，有必要及早谋划，周密部署，在法规草案起草阶段，常委会提前介入、督促指导起草单位，按照立法合法性、前瞻性、合理性要求开展制度设计。例如：2016年，市人大常委会提前介入广州市城乡生活垃圾分类、博物馆和湿地保护立法项目，建立了与政府起草部门联席会议协调沟通机制和法规起草推进落实情况月报机制，充分发挥了人大在法规起草环节的指导和协调作用。

三是加强立法进程中的主导作用，严把地方性法规审议关。通过建立健全和主动运行一系列科学立法、民主立法的制度机制，在充分听取社会各界意见、调研论证和协调的基础上，独立自主地起草法规草案或者对法规草案内容进行判断、取舍和修改。在法规提交常委会审议环节，对可能带有部门利益倾向的条款进行梳理、论证、甄别，对纯粹属于部门利益倾向的条款予以删除，对确需保留但带有部门利益倾向的条款进行修改；对应规定部门权力的条款，规定相应的责任，做到权责对等；具体条文的修改意见与部门不一致时，由人大根据实际情况和各方面意见自主决定。

四是加强立法后评估中的主导作用，严把地方性法规实施关。每年委托专业机构依照《广州市人大常委会立法后评估办法》规定的立法后评估程序和量化评估指标体系，对部分现行有效的地方性法规进行立法后评估，并将评估的结果作为法规立、改、废的重要参考依据。根据实际情况，主动开展法规清理，及时废止、修改不符合上位法的规定、不适应实际需要的法规。

三、围绕中心问题加强重点领域立法

张德江委员长提出：要尊重改革发展客观规律和法治建设内在规律，加强重点领域立法，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。

只有紧紧围绕中心、突出重点，才能充分发挥立法在加快转变发展方式、促进经济转型升级和推动新型城市化发展方面的引领和推动作用，才能引领改革发展方向、迎合社会发展潮流趋势。当前，我市正按照中央和省的决策部署推进“四个全面”战略布局，主动适应和引领新常态，围绕国家中心城市建设目标，着力打造国际商贸中心、国际航运中心、世界文化名城，加快建设国家创新中心城市，建设市场化法治化国际化营商环境和干净整洁平安有序的城市环境。

市人大常委会始终围绕我市的战略重点和中心工作，大力加强重点领域立法：一是加强经济立法，为保障和促进中新广州知识城、南沙新区加快建设，科学发展，全面深化改革，创新体制机制，制定了《中新广州知识城条例》和《南沙新区条例》；二是加强科技立法，为缩小我市在科技创新能力和高新技术产业竞争力、高层次人才队伍建设等方面与先进城市之间的差距，填补科技立法空白，制定了《信息化促进条例》和《科技创新促进条例》，创设了一系列推进信息化和促进科技创新的制度措施；三是加强社会事项立法，我市社会领域立法整体上滞后其他领域的立法，为改变现状，制定了《未成年人保护规定》《劳动关系三方协商规定》《募捐条例》《社会急救医疗管理条例》和《社会医疗保险条例》；四是加强环保立法，针对我市最迫切需要解决的水污染防治方面地方立法滞后的问题。制定了《饮用水水源污染防治规定》《水务管理条例》《流溪河流域保护条例》和《水域市容环境卫生管理条例》；五是加强城乡管理立法，针对城乡规划经常变动和违法建设禁而不止等突出问题，对《违法建设查处条例》和《城乡规划条例》进行了修改，创设了一系列新的制度、机制；六是加强文化立法，为保护、弘扬岭南文化，推动我市文化事业发展，建设世界文化名城，先后制定、修改了《公共图书馆条例》《文物保护规定》和《历史文化名城保护条例》。

四、妥善处理立法与改革决策的关系

全国人大法律委员会原主任委员乔晓阳在第二十次全國地方立法研讨会上指出，立法要发挥引领和推动作用，而要发挥好这个作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。一方面，立法要指导、包容改革，一些改革决策事项还处于探索阶段，制度设计还未成熟，立法应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。另一方面，立法要适应、服务改革，改革事项明确、内容合理的，要及时通过立法予以固化，因改革现有体制而使法规不适应现实需求时，要及时通过修改、废止法规做出调整。

一是在立法符合改革和社会经济的发展方向的情况下，通过提升制度设计的前瞻性和法规条文的针对性、可操作性和刚性来引领、推动改革和社会经济的发展，为将来的改革发展预留空间。目前，我市改革开放已经步入深水区，传统模式难以继续推动经济社会的高速发展，只有深入推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，才能保证本市经济社会始终行驶在“快车道”。例如，在制定《广州市科技创新促进条例》的过程中，根据大力促进科技创新必须加大全社会的科技投入，尤其是政府财政投入的预期，在法规中建立了财政科技经费投入体系，设立科技型中小企业技术创新资金、科技企业孵化器发展专项资金等九个专项资金、补助和一个基金。通过这一前瞻性的制度设计，引领和推动全社会加大科技投入，从而实现大力促进科技创新的目的。又如，市人大常委会于2014年制定的《广州市南沙新区条例》，将改革创新、先行先试确定为基本原则之一，并在《条例》第七十三条规定南沙新区进行的创新活动，未能实现预期效果，免于追究有关人员的责任并不作负面评价、鼓励创新、宽容失败的容错机制，为了进一步引领改革发展方向，创造开放包容的法制环境，通过这一前瞻性的制度设计，有利于充分调动社会公众在创新、创业方面的主动性和积极性，有利于在全社会形成敢干事、干实事、愿意为、有所为，勇于直面错误和失败的良好氛围，为改革和社会经济的发展注入生机活力。市人大于近期通过了《广州市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》，第十二条规定：市人民政府应当及时总结本市改革创新的经验和做法，对已经成熟稳定需要通过立法予以确认和保障的，应当提请市人大常委会制定地方性法规。符合地方性法规立项条件的，市人大常委会应当优先立项并及时审议表决。该条规定为改革创新者撑腰鼓劲，为在全社会形成万众创新的良好氛围保驾护航。

二是在立法符合改革和社会经济的发展方向但不具备立法条件的情况下，暂不作出规定或做出授权性规定。例如，广东省人大在制定《中国（广东）自由贸易试验区条例》的过程中，充分采纳了我市的立法建议。在该条例第八十四条中赋予自贸试验区片区所在市人民代表大会及其常务委员会、市人民政府享有制定片区建设和管理的配套法规、规章的权力；我市在2015年对《广州市科学技术普及条例》进行了修订，修订后第二十四条第三款规定由市人民政府制定科普基地认定办法和扶持政策。

三是在所立之法已不符合改革和社会经济的发展方向的情况下，坚持立改废并重，及时修改、废止滞后于形势、对相关领域和事项难以起到引领和推动作用的法规。从2012年市第十四届人大常委会组建至今，我市修订修正《广州市控制吸烟条例》等7件法规（不含今年3件法规）；废止《广州市城市房屋拆迁管理办法》等8件法规；通过《关于取消广州市地方性法规中的部分行政审批和备案事项的决定》《关于因行政区划调整修改〈广州市建筑条例〉等六十六件地方性法规的决定》2个决定，对滞后于经济社会发展，不符合改革发展方向的法规，及时进行清理，为广州市地方性法规符合实际、有效管用提供了有力保障。

参考文献：

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[3]王晨.在新的起点上切实加强和改进立法工作——在第二十次全国地方立法研讨会上的讲[J].中国人大，2014（10）.

特约编辑 罗 力 责任编辑 陈春阳