军民融合发展战略及路径研究

吴维海，孙 鲁



军民融合发展战略及路径研究

吴维海1,2，孙 鲁3

（1.国家发改委国际合作中心，北京 100038；2.国合华夏城市规划研究院，北京 100038； 3.华夏金标（北京）国际投资咨询有限公司，北京 100872）

2013年以来，中国军民融合发展进入到变革期。在“新时代”背景下，如何重新认识军民融合的内涵和外延，如何系统界定军民融合的发展内容和导向，是进一步贯彻落实习近平中国特色社会主义思想、推动富国强兵的应有之义。本文在重新明确“新时代”军民融合战略定位的基础上，系统分析中国军民融合发展概况，探索符合“新时代”要求的军民融合发展战略。

军民融合；战略

十八大以来，习近平总书记对统筹经济建设和国防建设，推动军民融合深度发展高度重视，先后作出了一系列重要论述，形成了关于军民融合发展战略思想的科学体系。十九大报告明确提出“更加注重军民融合”，将其确立为“新时代”党的强军思想的重要内容，实现党在“新时代”的强军目标的战略途径，成为“新时代”坚持和发展中国特色社会主义基本方略的一个重要组成部分。在“新时代”新矛盾背景下，军民融合的战略落地和商业发展是至关重要的两个主题。因此，为把握新机遇、迎接新挑战、贯彻落实“新时代”军民融合发展战略，就要在重新诠释战略定位的基础上，深度解析当前发展概况，提出符合习近平中国特色社会主义思想的新战略。

一、“新时代”军民融合的战略定位

党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入了“新时代”，并在此基础上提出了发展新思路、新战略。《军民融合发展战略纲要》明确了军民融合发展的战略目标、战略任务和战略举措。军民融合的研究，首先必须对新时期军民融合的战略定位、发展内涵和战略特征做扩充和调整，以更高的战略眼光、更宽广的视野和更纵深的格局，将军民融合深嵌在建设社会主义现代化强国的战略中。

（一）发展内涵

军民融合是一个强国强军的概念。把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系之中，其本质是强国强军，全面推进经济、科技、教育、人才等各个领域的融合，是在更广范围、更高层次、更深程度上把国防和军队现代化建设与经济社会发展结合起来，为实现国防和军队现代化提供丰厚的资源和可持续发展的后劲。

军民融合是一个融合配置的概念。指通过打破“军”与“民”相互分割和自成体系的封闭系统，促进“军”和“民”之间全领域、全要素、全方位的物质和信息等交流与渗透，逐步形成军民兼容、相互协调和良性互动的开放对流系统，使一次性资源投入获得国防安全利益和经济社会利益双重产出，实现经济社会资源的最优配置。

军民融合是一个国家层面的战略布局。当前，我国正处于由大向强发展的关键阶段，随着经济体量增加，受到的压力阻力也增加，发展风险就加大，这就要求从国家利益全局出发，合理配置国家资源，把国防和军队建设融入经济社会发展体系。具体来说，军民融合就是在坚持经济建设和国防建设统一、富国和强军统一的前提下，充分运用政府（看得见的手）和市场（看不见的手）两只手，强化改革创新、战略规划和法治保障，在国防科技和武器装备两大重点领域，做到责任到位、措施到位和落实到位。

军民融合要在8大重点领域做出突破，形成6大融合体系。习主席明确提出实现经济建设和国防建设融合发展的8个重点领域，即：基础领域、产业领域、科技领域、教育资源、社会服务、应急和公共安全、海洋开发和海上维权、维护国家海外利益；重点构建6大融合体系，即建立基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系和国防动员体系。

（二）战略地位

军民融合是“新时代”党的强军思想的重要内容，是实现党在“新时代”的强军目标的战略途径，是“新时代”坚持和发展中国特色社会主义基本方略的一个重要组成部分。报告中明确指出，要“更加注重军民融合”，更加注重军民融合能够发挥的巨大作用。未来三十年，是军民融合战略深化布局、落地前瞻的重要机遇期，是以军带民，以民促军的战略决胜期。把握好“新时代”赋予军民融合的战略使命，优化战略系统，提升战略能级，是未来军民融合发展的重中之重。

军民融合是全面建成小康社会决胜期的七大战略之一，是提升国家发展动能，塑造国际发展势能的重要抓手。推进军民融合战略的顺利实施，不仅充分显示了我国全面建设小康社会的决心和信心，更重要的是重新定义了军民融合战略的位置，打破各项布局、各大战略之间的壁垒，系统优化各种资源和要素，站在更高的视野解决不平衡不充分矛盾，调动一切积极因素推进社会主义现代化建设。

构建一体化的国家战略体系和能力是军民融合发展的必然结果和应有之义。在十九大报告“坚持走中国特色强军之路，全面推进国防和军队现代化”中，明确指出“坚持富国和强军相统一，强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力”。这是我党在“新时代”对军民融合内涵和战略设定的新认识、新判断，既是对“新时代”军民融合发展的目标、任务、方法和重点等提出了总体要求，又是对军民融合战略的未来发展进行了提前布局。

（三）战略特征

军民融合战略逐步从进行时到完成时。军民融合战略逐渐从原有的进行中的融合战略进行时态发展到以节点管控的完成时态，从单一的认知转化为融合科学定位、历史方位、指导思想、总体目标、重点任务、战略途径和战略保障等一系列的复杂认知，从单一战略体系发展到国家战略生态系统。具体来说，体现在五个方面。一是军民融合战略逐渐从国防战略、经济战略、安全战略的定位发展到国家战略的定位。二是军民融合政策制度建设逐渐从从过去针对某一突出问题推出单一政策向政策制度建设体系化、结构化方向发展，以未来发展愿景和宏观国家战略生态为原点建设。三是军民融合职能从过去强调发挥军民融合的功能，单纯强调经济性和安全性发展到在供给侧、需求侧结构性改革的大背景下，综合构建集战略性、经济性、安全性、创新性等一揽子责任设计于一体的发展系统。四是军民融合格局更加强调关键技术和核心科技创新发展，更加强调包括政治、经济、社会在内的全生态、全系统融合发展。

军民融合发展是军事领域体制机制改革的创新性延续。中共十八大以来军队改革一直在进行，特别是2014年9月政治局会议首次提出了军事理念的四个转变。虽然主要是从战争角度着眼，但强调了“军事创新”的重要性，创新就包括创新体制机制。数年来，从理念转变、军委调整、战区划分到军民融合委员会，军改一直按照这个步骤按部就班的推进。配合军民结合和产业改革的大趋势，最终在渠道开拓、体制机制创新和市场活力激发的合力下，军民融合发展的创新性延续水到渠成。

图1 军民融合创新性延续示意图

军民融合发展是结构性改革规划的重要组成部分。在新常态下、供给侧结构性改革、新旧动能转换、“互联网+”、中国制造2025等在不断推进，产能逐渐出清，新动能不断涌现，结构不断调整，产业已经初步形成了转型升级、优化发展的惯性。军民融合借势融入到宏观改革的洪流中，能够最大限度地发挥国防建设刺激增长、促进转型、增加就业、孵化高新技术等方面的重要作用，具有强大动能。其中军工产业对国民经济技术产业群所产生的前向关联和后向关联的带动效应，同时也有力拉动了相关高端技术和产业的快速发展。

图2 军民融合与结构性改革之间的关系

军民融合发展是助推新周期形成的重点突破领域。在“新时代”新周期中，创新、资本和需求的活力都没有充分发挥出来。创新的灵活能动性、成果的可复制性和能力的指数增长性没有得到体现和应用；资本的规模性、调控资源分配的高效性特征和活跃的社会资本都没有调动起来；轻奢消费的兴起、群众对高新技术的依赖和追求引起社会需求精品化，“新时代”新周期的发展存在明显的市场、技术、产品缺口；军民融合能够充分调动军、政、商三个层面的积极性，能够把创新、资本和需求三重合力纳入到自己的运作框架中，助推新周期形成的重点突破领域。

图3 军民融合在“新时代”新周期中与创新、资本、需求的关系

军民融合发展是构建祖国安全之盾、实现伟大复兴的基石。国家领土主权安全与国家战略利益拓展相互交织；国防安全与国内安全稳定相互交织；传统领域安全与新兴领域安全相互交织；军事安全与其他安全相互交织；现实安全与潜在安全相互交织。要求我们必须用军民融合发展的方式获取和保持相应的战略能力。

图4 军民融合战略能力解析图

当前我国正处于民族复兴的关键时期，要在激烈的国际竞争和剧烈的权力格局变动中赢得主动，关键是实现经济系统和军事系统相互融合、相互促进的良性互动，要形成军民之间强大合力，需要在国家战略层面上推进军民深度融合发展。

二、中国军民融合发展概况

近些年，中国军民融合发展取得了长足的进步。从2013年开始，军民融合发展进入到变革期，“民参军”“军转民”形式更加多样化，企业数量和产值都有大幅增加。但是，相对于发达国家，中国军民融合发展也面临着认知不足，体制不完善和转化机制不健全等问题。因此，要在认清当前发展阶段、发展情况的基础上，明确发展前景，为战略制定奠定基础。

（一）发展阶段

从军民融合发展的历程来看，总共经历了初创期、成长期、发展期、调整期和变革期5大发展阶段。

图5 军民融合五大发展阶段s

其中在变革期，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：适应[1]世界军事发展新趋势和我国发展新要求，走出一条中国特色军民融合式发展路子，为军民融合进一步发展指明了方向。2016年3月25日，在《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》中，军民融合发展上升为国家战略。2017年1月22日中央军民融合发展委员会成立，标志着军民融合发展实现了从设计到布局的转变。2018年，《军民融合发展战略纲要》印发实施，军民融合战略不断优化落地，融合深度和广度不断加深。

（二）发展现状

截止到2017年，我国军工集团中，超过2000家单位取得武器装备科研生产许可证单位，军工单位、民口企业、民营企业各占1/3，其中民营企业增长趋势明显；整个军民融合产业规模超过万亿，平均增长速度超过20%；作为军民融合式发展的基础工程即体制机制有了很大改进和提高。

自2009年起，工信部组织开展了国家新型工业化产业示范基地创建工作，目前已在全国22个省（直辖市/自治区）分7批次认定和挂牌了32个国家级军民结合产业基地。从整体分布上看，国家级军民结合产业基地的东中西部分布均衡，其中东部有基地11个、中部有基地9个、西部有基地12个。从省份(直辖市/自治区)上看，湖南和陕西各有三个国家级军民结合产业基地，河北、辽宁、湖北、四川、贵州和重庆各自有2个国家级军民结合产业基地，其他为1个。

图6 国家军民创新示范基地省份分布情况

据国防科工局信息中心统计，在2000亿元以上的共有两家，分别是哈尔滨经济开发区和四川绵阳科技城。基地实现工业总值在2000亿元以下1000亿元以上的共有3家.分别是重庆璧山工业园、重庆两江新区工业开发区和宁波鄞州区。余下产值均在1000亿元以下。1前八个示范区实现工业总产值占总示范区总产值的60%以上，说明我国军民融合还有很大的发展空间。

图7 国家军民融合创新示范基地工业总产值累进表2

我国的民参军企业仍为中小企业为主。净利润规模大于1亿元的不到两位数，平均净利润规模不到3000万元。以军品为主的民营企业，大多以生产元器件、零部件为主。大多数民企现阶段主要涉足电子元器件、零部件等先进制造、新材料等领域，多数处于配套供应商的地位，极少数达到了生产骨干的地位。

军事和民用两大领域之间有很强的通用性，85%的现代军事核心技术同时也是民用关键技术，80%以上的民用关键技术也被直接运用于军事目的。为了适应和引领经济发展新常态，加快转变经济发展方式，军民深度融合可以发挥积极作用。

（三）发展问题

虽然近年来军民融合取得了飞速发展，但是与此同时，军民融合产业的发展也面临着各种问题。从根本上来说，军民融合发展面临着三大问题：一是军地部门对融合发展的认识较为片面。对国防部门来说，自成体系的思维定势和本位主义观念习惯于自我保障模式；对地方而言，缺乏在各自工作领域中贯彻国防需求的强烈意识，存在着把军民融合仅仅看作是为国防和军队建设作贡献的倾向，影响了地方推进军民融合的积极性和主动性。二是领导体制不够完善。在融合发展的高层决策方面，经济建设和国防建设沟通协调渠道还不够畅通，在涉及军民结合、寓军于民的创新体系建设和国家资源统筹管理上，政府和军队、政府有关综合管理部门之间还缺乏有效地沟通和协调整合机制；在行业管理方面，军地之间、政府各职能部门之间的不同意见难以进行高效整合，军民产业相对分离，造成了资源浪费。三是军民成果转化机制不健全。在军民成果转化的监督评估机制上，存在评估主体不明确、指标体系不完备和程序不规范等问题，导致我国军民融合难以实现由“入”转“合”，单向的“军转民”阻力较小。而双向的融合阻力明显增大，突出表现民营企业进入机制很不顺畅，多在低层次上徘徊，例如目前获准进入的民营企业只有数百家，不到全国高新技术民营企业总数的1%，我国十一大军工集团以外的民口配套率非常低。同时，分类不准、保密过度和解密不及时等问题已影响到军民间的互动和转化，知识产权界定和划分还需进一步梳理，保密制度有待进一步完善。

（四）发展前景

军民融合是以“中国制造2025”为核心实施制造强国的必经之路。2017年《中国制造2025》“1+X”规划体系发布以来，工信部等多方面加快实施制造业创新中心、高端装备创新等5个工程实施指南，重点在高端装备和信息化领域坚持创新驱动发展。未来，军民融合领域在科技方面会受到政策和市场两个方面的双重影响，颠覆性技术创新会不断涌现。军工高科技产业民用化和民参军骨干化、规模化是不可逆的趋势。2018年我国军工产业产值将达到10755亿元，未来五年（2018-2022）年均复合增长率约为24.19%，2020年达到16796亿元，2022年将达到25，583亿元3。其中，在民参军领域，到2020年市场规模预计达到7309.2亿元，2022年将突破10000亿元4，行业发展前景广阔。

十九大以后，军民融合的内涵得到拓展，战略设定更加高级化，因此，军民融合产业的发展会迎来不可逆的高速发展。根据预测，2020年我国民参军市场规模或将超过2000亿元，潜力巨大。军工高科技产业民用化和民参军骨干化、规模化是不可逆的趋势。在航空业、核工业和通信产业这三个领域，军民融合产业的活力会竞相迸发。

表1 航空业、核工业和通信产业前景预判

四、军民融合发展战略

坚持以习近平“新时代”中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平强军思想，落实总体国家安全观和新形势下军事战略方针，贯彻新发展理念，坚持富国和强军相统一，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力，为实现中国梦强军梦提供强大动力和战略支撑。要坚持党中央权威和集中统一领导，坚持深化改革创新，坚持军民协同推进，坚持有序开放合作。要立足我国国情，顺应时代大势，科学把握方向，明确战略目标，强化战略举措，在解决突出问题中实现战略突破，在运筹全局中赢得战略优势。要加快形成军民融合发展组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系，推动重点领域军民融合发展取得实质性进展，形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，初步构建一体化的国家战略体系和能力。

（一） 发展目标

既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，以安全和发展为两大核心目标，以国防建设和经济建设为两大根本任务，以富国和强军为两大战略基石，构建一体化的国家战略体系和能力。

全要素融合发展是推进军民融合体系化发展的本质要求。推动全要素融合发展，就是要针对军民融合发展跨军地、跨领域、跨部门、跨层级的特点，充分运用系统思维，将构成军民融合发展体系的各相关要素进行统筹考虑，明确各自的功能地位，协调相互关系，打好观念转变、体制创新、规划引导、政策扶持、法治保障和平台支撑的“组合拳”，形成整体推进合力，最终达到促进信息、技术、人才、资金、设施等各种资源要素在军民两大领域的优化配置、快速流动、合理共享和平战结合的目的。

多领域发展是打造军民融合生态体系的必然要求。关键是要实现实现军民融合的八大重点领域建设与六大融合体系构建。巩固深化武器装备科研生产、军队人才培养、军队社会化保障和国防动员四大体系的融合发展，进一步深化拓展军队保障社会化的范围，推动融合向装备维修保障和军事训练保障等领域延伸；适应当代科技革命、产业革命和新军事变革的发展趋势，加快推进海洋、空天、信息和网络等新兴领域的军民融合，抢占科技创新和国家安全的战略制高点；按照军民双向融合的要求推动空域、频谱、导航测绘、气象水文等战略资源的军民共享共用。

高效益发展是优化军民融合发展能级、优化产业生态的必然结果。这里的高效益主要是指国防上的战略竞争效益和军事效益，市场上的经济效益和社会效益。战略竞争效益主要是指提高国家自主创新能力、高端装备制造能力，建设海洋强国、网络强国，对抢占大国竞争战略制高点所发挥的作用；军事效益主要是指军民融合发展提升国防实力和战争潜力所达到的效果对提升体系化联合作战能力的贡献；经济效益主要是指如何发挥国防建设的“溢出效应”对经济发展的牵引带动和转移转化作用；社会效益主要是指军民融合在社会保障、应急救援、公共安全、生态环境治理等方面所产生的效益。

（二） 找准四个切入点

一是依托本地区的国防战略优势，确定本区域在军事战争中的地位与责任；二是考虑本区域的资源禀赋，确定本区域军民融合工作的重点，形成有本区域特色的军民融合格局；三是充分考虑战区和驻军对本区域军民融合的核心需求，推动军政、军民共建军民融合先进区域；四是综合考虑国家各种经济社会战略为本区域带来的发展机遇，把实施军民融合战略与国家经济发展战略对接、融合起来，形成区域新的民融合。

图8 军民融合发展的四个切入点

（三） 处理好五大主要关系

处理好做大与做强之间的关系。既要做大做强军民融合产业，又要调整结构、升级发展；处理好国防与经济之间的关系。既要向科技创新要战斗力，也要向要军民融合产业要生产力；处理好创新与风险之间的关系。既要坚持保密、控制风险，又要坚持创新、敢于迎接风险；处理好主动与被动之间的关系。既要提高军民融合的主动性和积极性，又要确保分工精细和职责明确；处理好自上而下与自下而上之间的关系。既要自上而下的顶层改革，又要自下而上的机制创新。

图9 军民融合发展要处理好的五大主要关系

（四） 配置妥十一个战略要素

军民融合的战略发展是一个系统性的升级过程，是一个结合全要素、多领域的多层组织发展系统。总体来说，11个要素的发展和升级决定着军民融合战略的实施进度和力度。虽然其发展阶段各不相同，但最终都是指向军民融合战略的目标。只要利用好这11个要素，推动各个要素在不同阶段升级，军民融合战略就能顺利展开。

图10 军民融合发展的十一要素和战略发展阶段

（五） 实行六大关键措施

在“新时代”，地方政府要实施好军民融合发展战略，站在更高的维度为区域发展塑造动能和势能，打造“护城河”和生态圈，就必须在规划引领、风险控制、产业组合、协同发展、资本支撑和开放共享6个方面下功夫。其中，做好规划引领，是整个军民融合战略实施的关键。一是做好管理、政策和技术三类顶层设计，健全完善准入、竞争、共赢三大机制。二是全面引入风险管理制度，建立全风险管理体系。三是集聚技术“塔尖”势能，推进产业差异化、结构化和生态化发展。四是打造协同创新平台，建立协同一体化发展系统。五是完善投融资体制机制，充分发挥资本杠杆势能。六是完善开放共赢机制，建立国际化军民融合发展生态。

[1] 李争粉.北京海淀：破解发展瓶颈，军民融合迈向深入[N].中国高新技术产业导报,2017(6).

[2] 张嘉国，地方政府推动军民融合深度发展刍议[J].军民两用技术与产品,2015(13):33-34.

[3] 游光荣，对军民融合发展现状及评估的思考[J].中国国情国力,2017 (1):16-18.

[4] 杜兰英、陈鑫，发达国家军民融合的经验与启示[J].科技进步与对策,2011,28(23):126-130.

[5] 张炜，构建中国特色军民融合话语体系，走出中美比较研究的误区[J].北京理工大学学报(社会科学版),2017.19(3):1-7.

[6] 陈明春，国防技术体系中的军民融合创新路径选择研究[J].西南交通大学,2013.

[7] 2017-2022年中国军民融合行业市场调查研究及发展前景预测报告.

1数据来源：中华人民共和国工业和信息化部官网

2资料来源：中华人民共和国工业和信息化部官网

3中投顾问产业研究中心

4《2017-2022年中国军民融合行业市场调查研究及发展前景预测报告》

2018-08-31

吴维海，男，国家发改委国际合作中心研究员，国合华夏城市规划研究院执行院长，中国人民大学管理学博士，研究领域：政府规划、产业开发、企业战略、金融创新等；孙鲁，男，华夏金标（北京）国际投资咨询有限公司副总裁。研究领域：产业规划、乡村振兴、居民融合、健康休闲等。