地方乡村振兴战略规划编制与实施路径

吴维海



地方乡村振兴战略规划编制与实施路径

吴维海1,2

（1.国家发改委国际合作中心，北京 100038；2.国合华夏城市规划研究院，北京 100038）

乡村振兴战略是党的十九大报告提出的核心战略之一，是党中央、国务院和国家部委的重大战略部署，也是我国到2050年建成社会主义现代化强国的重要支撑。为贯彻落实国家和地方有关战略部署，需要研究并编制适合各地基本情况的乡村振兴战略规划报告，用于指导本地区的乡村额振兴和融合发展。

2018年3月份开始，国合华夏城市规划研究院受潍坊市委托，研究编制潍坊乡村振兴战略规划（2018-2022年）及三年行动计划（2018-2020年）。该案例对于全国各地编制乡村振兴战略有一定的实践借鉴。

我院编制规划的基本思路与实施路径具体如下。

一、乡村振兴战略规划编制思路

（一） 乡村镇向战略的编制架构

为科学编制省、市、县乡村振兴战略，我们确定了“五步走”的规划编制步骤和架构。包括但不限于：规划背景分析、发展基础研究、战略目标和重点产业等、重点任务和示范工程、以及规划保障等。具体如图。

课题组注重科学分析和准确把握乡村振兴战略与供给侧结构性改革、与国务院推动的新旧动能转换战略之间的关系。其中：供给侧改革是乡村振兴战略实施的基础和指针，乡村振兴战略是供给侧改革的重要方面，而新旧动能转换战略是农业领域供给侧结构性改革的积极推动和实现路径；新旧动能转换也是乡村振兴战略的主要抓手。

为了贯彻落实乡村振兴战略，我们牢牢把握和着力抓好产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴、人才振兴和公共服务振兴等重点方面。

（二） 地方政府实施乡村振兴战略的战略机遇

为找准乡村发展中的主要问题，课题组运用了SWOT等分析工具，对地方政府实施乡村振兴战略的优势、劣势、机遇和威胁进行系统分析。以我们编制的潍坊乡村振兴战略规划报告为例。通过分析，发现潍坊市实施乡村振兴战略，具有如下战略机遇：

一是“一带一路”，面向国际市场的机遇；二是“新旧动能转换战略”，推动农业产业转型的机遇；三是国家乡村振兴战略，实现农业农村振兴的机遇；四是山东省实施“海洋强省战略”，扩大国际贸易与海洋产业的机遇；五是“省会城市群经济圈”，实现城市化与产业集群的机遇；六是“黄河三角洲高效生态经济区”，建设生态经济的机遇。

确立了上述机遇和优势后，我们进一步分析了地方政府乡村振兴过程中存在的问题和缺陷，实施了问题导向的战略定位和推进步骤。

（三） 实施乡村振兴战略“三步走”时间表

结合党的十九大报告确定的目标任务和国家乡村振兴战略的要求，因地制宜的确定了潍坊市实施乡村振兴的三个阶段性目标。

——到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2022年，乡村振兴战略实现阶段性振兴目标，潍坊市成为全国乡村振兴战略的示范城市。

——到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。

——到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

（四） 乡村振兴战略的实施策略

为了确保乡村振兴工作落到实处，走在全国前列，我们制定了明确市乡村振兴工作的七大实施策略：必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。必须巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路。必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路。必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路。必须传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路。必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路。必须打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路。

（五） 乡村振兴战略的规划地图

为确保规划编制的系统性、科学性和融合性，我们确立了乡村振兴的战略地图。主要解答三个战略性话题：是什么（目标）；为什么（产业基础和背景）；做什么（实施则略和基本路径、保障机制）。

图1 乡村振兴战略的规划地图

（六） 乡村振兴战略的产业振兴图

结合潍坊市农业实际，我们在充分调研基础上，确立了潍坊市乡村振兴的产业发展路线图。

（七） 乡村振兴战略的加减乘除

由于农业产业和社会治理与城市经济等比较，存在产业分散、规模小、人才结构不合理、基础条件差、产业聚集不充分、对外开放少、居民收入水平低、村级治理不规范，以及国际竞争力弱等突出问题，为此，我们以新旧动能转换战略为抓手，积极实施“加、减、乘、除”的产业调整和体制机制转换，并推动深层次改革。

（八） 乡村振兴战略的产业转型提升潍

经过初步分析，我们对某地实施乡村振兴的产业转型提升做了初步规划，基本思路如下：

1.产业结构调整：推进新旧动能转换，发展新动能，加快调整县域三产结构比例，提高工业产业，尤其是现代服务业占比，实现县域经济发展新突破。

2.农业战略突围：响应国家乡村振兴战略部署，探索乡村振兴道路，推进农业现代化发展，构建现代化农业生产经营体系，加快三产融合，打造区域特色农产品品牌，规划实施农业特色小镇、田园综合体等综合项目。

3.产业园区提升：立足国家及区域战略，抓住山东机遇，依托自身优势产业，积极申请国家级示范园称号，有步骤有计划实施现有产业园区的扩大升级。

4.要素机制健全：创新农业金融体系，提升乡村治理机制，强化要素双向流动，增强党建的主体责任等。

（九） 乡村振兴战略的发展模式

我们以地方政府的产业转型和发展方式转变为重点，制定了体制机制转变、对外开放等方面的观点和建议，提出了具体地区乡村振兴的一般发展模式：由低端聚集向产业链优化转变，对传统产业由农业种植养殖向上下游延伸。拉长农产品精深加工、休闲旅游等产业链，发展农副产品深加工、生产性服务业和生活性服务业。由零散无序向产业聚集转变，引导相似农业企业或同类产业聚集发展。规划发展休闲农庄、特色小镇和田园综合体等，打造城乡融合示范区、产业转型升级先行区。由低端向中高端转变，推动主导产业和新兴产业在农业产业价值链的高端环节重点布局。由要素驱动向创新驱动转变，引导科技创新和智能种植、规模养殖、国际合作等。由封闭向开放分享转变，鼓励农户、农民家庭和农村合作社等之间在技术、人才、市场和平台建设方面共建、开放、分享，鼓励农业企业抱团出海，探索发展休闲产业、海洋经济、滩涂经济。由国内市场向全球市场转变，以国际化的视野，进行有机种养殖、专业人才优化、农业技术研发和涉农资本运作。由种养殖向生产性服务业和全球供应链转变，依托农业基础资源，提高全球整合资源和分配资源的能力。由自我积累向资本运营转变，以资本运作促进农村农业转型与融合、国际化布局，实现“传统农民”向“产业工人”、向“资本家”的转变。

（十） 乡村振兴战略的“八流”融合模型

为了探索并推动农业产业的产业链、价值链、供应链的三链重构，我们创新性提出了“八流融合”的发展理念。积极拖动政策流、人才流、税收流、贸易流、产业流、设施流、资金流和信息流的融合与一体化。

图2 乡村振兴战略的“八流”融合模型

（十一） 乡村振兴战略的实施路线图

乡村振兴，既要产业兴旺，也要生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，为此，各级政府、产业园和企业家要根据各自的发展阶段，因地制宜实施八个方面的重点任务与改革开放。

具体包括但不限于：凝聚战略共识、聚焦振兴主线、城乡融合发展、加大项目库建设、推动传统产业转型、培育发展新动能、深化体制机制改革、推动要素资源的双向流动等八个方面。同时，着力于强化村组织建设和生态环境建设。具体如图。

图3 乡村振兴战略的主要内容

为贯彻落实如上的实施路线图，重点做好以下具体工作。

1.乡村振兴战略的产业选择

产业振兴是乡村振兴的核心和关键。为科学界定和选择主导产业和经济发展的重点，运用了产业矩阵分析地图。具体如下。

图4 乡村振兴战略的产业矩阵分析

2.乡村振兴战略的产业价值链分析

构建产业价值链是乡村振兴战略目标实现的重要支撑。为此，规划编制组强化了对地方政府和农业产业园关于产业价值链的研究，以便于尽快帮助地方政府梳理和优化、构建未来5-10年可持续发展的主导农业产业价值链，帮助地方政府找到农业转型和经济发展的主线，以提高资源要素聚集能力和资源投入产出比率。

图5 乡村振兴战略的主导产业价值链分析

3.乡村振兴战略的主要任务和重大工程

地方政府推动乡村振兴战略，首先要明确振兴的基本原则、主要工作任务和重点实施工程，并根据战略路线图，确立2022年、2035年和2050年的战略目标及主要任务。

图6 乡村振兴战略的实现路径研究

4.乡村振兴战略的动能转换模型

农业产业的新旧动能转换是乡村振兴战略的核心工作之一。如何实现农业产业的旧动能优化调整，如何培育发展新动能，要重点做好旧动能转换、新经济驱动、新动能拓展和体制要素支撑四大工作重点。

图7 乡村振兴战略的新旧动能转换战略分析

5.乡村振兴战略的重大项目库

选择和建设乡村振兴的重大项目库，推动重大项目持续开发，以项目带动产业，以产业聚集带动经济发展，以经济发展促进民生并提高农民和农业收入，减少城乡收入差距，是实现乡村振兴战略目标的基础保证。

图8 乡村振兴战略的重大项目库

6.乡村振兴战略的传统农业与服务业转型

传统农业养种植和传统农业领域的服务业长期以来面临着有成效需求与供给不匹配、部分供给结构和内容过时、供给总量不足等突出问题，需要积极推动转型升级。具体转型思路如图。

图9 乡村振兴战略的传统产业与服务业转型分析

7.乡村振兴战略的现代服务业建设路径

根据各地经济社会需求与实际进展，因地制宜地推动现代服务业有序健康发展。

载体培育：建设国家级创新谷、高端科技孵化城、现代物流产业园、农业创意产业园、休闲旅游生态园、广告创意产业园、人力资源服务园、智慧产业园区、节能环保产业园、检验检测产业园、健康养老家政服务示范区、国际生态健康城等现代服务业集聚区。

标准制定：推动服务标准与国际接轨，创建国家级服务标准化示范单位，制定地方服务业标准和行业服务规范，形成国家和省级服务标准，打造行业标准服务体系。

品牌塑造：提升知识产权保护水平，培育国家级、省级服务名牌和著名商标，形成自有创新品牌和影响力、竞争力强的现代服务企业，树立城市品牌和行业品牌。

企业孵化：辅导企业公司治理体制改革，建立隐形冠军企业库，构建梯次成长、竞进升级的企业集群。

供应链协同：推进制造业与生产性服务业融合创新，促进研发设计、信息技术、节能环保等企业与供应链上下游企业联盟。打造工业云、企业云，推动生产制造向智能化、柔性化、定制化和网络化发展。

模式创新：培育专家智库平台和创新创业团队，推动新技术与新产业、新模式、新业态融合发展。扶持“众创空间”不断成长，为小微企业和个人创业提供服务。

8.乡村振兴战略的公共服务平台建设

基础设施和公共服务平台建设是乡村振兴的关键领域。为了提高地方政府和产业园等在乡村产业聚集、文化价值、生态环境、乡村治理等方面的综合能力，需要构建农业技术研发与应用、人才要素流动、开放与融合、新动能培育、高效行政审批等综合服务平台，以更好地保障产业提升、文化要素聚集、环境综合治理、乡村党组织建设，以及对外开放等重点工作的推进。

图10 乡村振兴战略的公共服务平台建设

9.乡村振兴战略的技术升级路线

技术研发和应用是提高乡村产业、民生改善和综合治理的保障，也是各地区乡村振兴工作的重要内容。为此，应该加大传统农业和服务业等技术的优化与推广，积极培育农业新技术、服务新平台。

图11 乡村振兴战略的技术升级路线图

10.乡村振兴战略的要素双向流动

人才、土地、资金等要素资源双向流动和优先向农村农业倾斜，是乡村振兴的关键，为此，各地区应重点抓好政策制度建设、生态补偿机制、教育文化、政策措施分工与考核兑现等关键性、重点性工作。

11.乡村振兴战略的体制机制改革

规范完善乡村振兴战略的优惠政策、引导鼓励企业深层改革和强化政府推动是乡村振兴战略体制机制改革的主要内容，也是当前的重要工作任务。在政策层面，重点构建容错制度、鼓励竞争与改革、实行负面清单管理、加快构建现代企业制度、积极走出去、推动政府业绩考核改革，以及强化投融资管理等。具体可根据地方政府的实际需求而确定。

图12 乡村振兴战略的要素双向流动分析

图13 乡村振兴战略的体制机制设计

乡村振兴战略事关我国经济社会发展，是建设强大国家和实现人民，特别是农民群众对美好生活更高需求的保障，也是各地区、各级党委、各级政府首要的政治任务和经济战略。各地区应树立新的业绩观，功成不必在我，功成一定有我，要以乡村振兴战略规划的科学编制和全面实施为引领，以政策制度为支撑，以重大项目和主要任务为抓手，以体制机制改革和要素配置等为驱动，久久为功，克服困难，不畏挑战，奋力拼搏，确保乡村振兴战略目标的全面实现。

2018-08-30

吴维海，男，国家发改委国际合作中心研究员、执行总监，国合华夏城市规划研究院执行院长，主要从事政府规划、产业规划、乡村振兴、企业战略等研究。