中国金融改革开放的主要做法

陈炳才　童展鹏

回顾金融改革和开放历程，总结其经验和做法，对于指导未来发展具有极其重要的意义和价值

经过40年的改革、开放、发展，中国金融业发生了质的飞跃，实现了从弱小到强大的发展。回顾金融改革和开放历程，总结其经验和做法，对于指导未来发展具有极其重要的意义和价值。

建立和发展门类齐全的金融机构体系

改革开放之初，中国的金融机构几乎只有中国人民银行，改革开放以来，逐渐建立和发展了与市场经济要求相适应的门类齐全的金融机构。

1.恢复和扩大银行业务和机构。1979年以后，逐渐恢复或成立农业银行、工商银行、建设银行、交通银行等，逐步成立中信实业银行、招商银行等股份制银行以及大批城市信用社、一批外资银行。1996年起城市信用社逐渐改组为城市商业银行，1994年后成立了国家开发银行、进出口银行、农业发展银行。农村信用合作社普遍恢复，目前农村银行机构庞大。最近两年，新批准设立了15家民营银行。

2.逐渐规范和发展证券机构及其业务。中国先后于1990年12月和1991年6月分别成立了上海证券交易所、深圳证券交易所，开始了股票交易，后来成立郑州商品交易所（1990年）、大连商品交易所（1993年）、上海期货交易所（1995年）、中国金融期货交易所（2006）年。2003年底全国共有122家证券公司，总资产为4895.65亿元，净资产为1215.14亿元；到2017年，有证券公司131家，总资产为6.14万亿元，净资产为1.85万亿元。

3.大力发展保险机构和保险业务。1979年，国务院批准中国人民保险公司恢复国内保险业务。1988年，在深圳设立了公司制的中国平安保险公司，竞争性保险市场逐渐生成。经过40年的发展，保险机构从1979年的1家增加到2017年底的228家，保险收入从1979年的4.6亿元增加到2017年的36581亿元。

除银行、证券、保险机构外，信托、资产管理公司、租赁公司、财务公司、金融消费信贷公司、小贷公司、典当行、担保公司等金融机构的发展，也活跃了市场，发挥了市场配置资源和资金的积极作用。

大力推进金融市场化改革和建设

1978年中国没有外汇市场、债券回购市场，也没有银行间同业拆借市场，但随着外汇制度和金融制度的改革，金融市场便应运而生。

1.建立和发展货币市场。1984年建立的货币市场，是商业银行之间人民币资金的相互借贷市场，中央银行参与。1996年，全国统一的同业拆借市场交易网络系统正式运行，实现了同业拆借的统一报价、统一交易和统一结算。随着拆借会员的增加，统一的拆借市场利率开始形成。银行间资金拆借规模2002年为1.21万亿元，2008年达到15万亿元，2013年达到35.5万亿元，2016年达到96万亿元，2017年有所下降，为79万亿元。

2.建立和发展外汇交易市场。改革之前的外汇，实行指令性计划分配，不需要外汇市场。后来因为允许企业进行外汇留成，创汇企业不用汇，用汇企业不创汇，供需双方的外汇供求需要建立外汇市场来解决。1980年政策规定由中国银行按照非官方汇率价格在企业之间进行外汇调剂买卖，1986年允许外商投资企业相互调剂外汇，1988年全国各省级、副省级地区和城市都成立了外汇调剂中心，建立了区域性外汇交易市场，当时市场调剂的汇率高于官方汇率。1994年成立了中国外汇交易中心，即银行间外汇交易市场，各地调剂中心相继取消，多重汇率统一为单一汇率。

3.建立和发展债券市场。1981年7月，为平衡财政预算，中国开始重新发行国债，1984年和1985年分別开始发行企业债券和金融债券，1987年3月颁布《企业债券管理暂行办法》，1988年开始国债转让试点，并建立二级市场。

债券市场建立以后，1991年一些证券交易所引进国债回购交易方式，1997年6月商业银行的国债回购交易和现券交易退出沪、深交易所，回到银行间债券交易市场。2002年银行间债券市场交易量（主要是质押）为10.2万亿元，2008年为56.4万亿元，2013年达到近152万亿元，2017年达到588万亿元。

4.建立和发展证券市场。1983年深圳市宝安县联合投资公司向社会公开发行第一张股票，1984年11月上海飞乐音响股份公司成立，此后各地陆续发行股票，1986年8月沈阳市信托投资公司开始办理证券交易业务，同年9月中国工商银行上海信托投资公司静安区业务部正式挂牌开展股票交易，此后股票在各地开始交易。1989年，国务院确定深圳、上海作为股票市场的试点。沪深交易所的成立，标志着中国证券市场开始形成。但人们思想认识不一致。1992年初，邓小平就证券市场发表讲话：“允许看，但要坚决地试。看对了，搞一两年对了，放开；错了，纠正，关了就是了。”此后，中央允许全国各地经批准的上市公司股票可以在沪、深两市交易，地方性股票市场成为全国性市场。为研究证券监督管理问题、制定管理办法、履行监管职能，中国批准成立了国务院证券委和中国证监会。1997年境内上市公司为745家，2017年达到3485家；1997年股票市场总市值和流通市值分别为1.75万亿元和5204亿元，2017年分别达到56.75万亿元和44.91万亿元。

不断推进利率和汇率市场化

1.不断推进利率市场化。中国的利率市场化改革从容易的地方突破，首先放开银行间同业拆借市场利率，实现了拆借利率的完全市场化。从1986年起，资金拆借市场迅速发展起来。由于全国各地的资金市场不统一，市场区域分割、也不透明，在投资饥渴的需求刺激下，普遍出现乱拆借的现象，拆借利率飚升，拆借期限延长。1990年3月，人民银行对拆借利率实行了上限控制，但并没有抑制住拆借市场的混乱。1993年，人民银行对拆借市场进行了全面整顿，并于1996年1月启动全国统一的同业拆借市场，拆借业务实现全国联网，由此也形成了统一、透明的中国银行间同业拆借市场利率。

由于同业拆借市场是资金批发市场，放开批发市场的利率，不会影响企业的融资成本，因此没有改革的部门阻力，同时还有利于提高资金配置效率。1996年6月人民银行取消了拆借利率上限管理，实现了同业拆借利率的完全市场化。

为了建立市场化的短期基准利率形成机制，中国借鉴伦敦、中国香港、新加坡等金融市场的经验，制定了《上海银行间同业拆借利率（SHIBOR）实施准则》，2007年1月4日SHIBOR正式上线运行。

同时，人民银行逐步放松了对银行存贷款利率的管制。放松利率管制采取渐进方式，“先外币、后本币，先贷款、后存款；存款利率管制的放松，遵循先大额、长期，后小额、短期的原则。”

2.推进汇率形成机制改革，实行汇率市场化。为增加外汇和出口创汇，1978-1993年中国基本实行固定汇率制度，但同时存在调剂市场和黑市多重价格。1994年的汇率机制改革，取消了多重汇率，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，美元兑换人民币汇率为1：8.7，外汇交易市场汇率浮动为每日上下0.3%，同时取消各地分散的调剂市场，建立了统一市场——上海外汇交易中心。1994-1997年人民币兑换美元汇率升值了大约5%。

随着贸易顺差的持续扩大、外汇储备的持续增加，2005年7月中国再次实行汇率制度改革，改革的主要内容：一是让人民币兑换美元汇率一次性升值2.1%；二是改革汇率定价机制，实行以市场供求为基础的、参考篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度；三是逐步扩大波动幅度。人民币汇率从过去的钉住美元改为参考篮子货币。

自2015年8月11日起，人民银行改变人民币汇率报价机制，即做市商在每日银行间外汇市场开盘前，参考上日银行间外汇市场收盘汇率，综合考虑外汇供求情况以及国际主要货币汇率变化，向中国外汇交易中心提供中间价报价。为满足人民币加入SDR要求，人民银行逐步退出了对汇率的日常干预，更多采取市场化机制调节汇率。

完善金融宏观调控与监管体系

1.明确中国人民银行行使中央银行职能。1978年中国人民银行正式脱离财政部，开始履行中央银行的职能。1983年颁布《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务，以加强信贷资金的集中管理和综合平衡，更好地为宏观经济决策服务。1995年《人民银行法》出台，明确中国人民银行职能和货币政策目标。1998年，按照1997年全国金融工作会议的部署，改革人民银行管理体制，撤销省级分行，设立跨省区分行，同时，成立人民银行系统党委，对党的关系实行垂直领导，干部垂直管理。2003年修改了《中国人民银行法》，将人民银行的职能调整为制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定。2018年3月公布的《深化党和国家机构改革方案》明确，将拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

2.建立起与市场经济体制相适应的金融监管体制。1984年形成的中央银行、专业银行体制下，人民银行履行央行职能，也对银行、证券、保险、信托等业务进行集中监管。1992年10月国务院决定将证券管理职能从人民银行分离出来，开始分业经营。1993年11月，国务院决定将期货市场的试点工作交由国务院证券委负责，中国证监会具体执行。1997年 8月，国务院决定，将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管；同时，在上海和深圳两市设立中国证监会证券监管专员办公室；11月中央召开全国金融工作会议，决定对全国证券管理体制进行改革，理顺证券监管体制，对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经營机构划归中国证监会统一监管；1998年12月颁布了《证券法》。

2003年，中国人民银行将对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银监会，并于2006年颁布了《中国银行业监督管理法》。“一行三会”的成立标志着中国金融分业监管体制的形成。该体制一直持续到2017年底，2018年新的机构改革方案将银监会、保监会合并，主要履行市场监管职能。

不断扩大金融开放

金融改革开放过程，也是推进涉外金融体制改革开放和人民币国际化的过程。

1.实行外汇留成，建立外汇调剂市场。1980年建立外汇调剂中心，按照市场价格进行调剂。企业创汇、用汇不都是对应的，需要调剂。1988年中国允许各省建立调剂中心，部分地方开办了个人外汇调剂业务，此时调剂外汇价格根据供求自行确定。

2.实行强制结售汇，建立统一的外汇交易市场。1994年汇率改革初期，由于外汇短缺和紧张，中国取消外汇留成和上缴、额度管理，实行强制结汇制度、银行售汇制度。企业出口外汇收入和其他途径外汇，必须出售给国家。同年，取消外汇调剂中心，建立银行间外汇交易中心。商业银行每日参与市场的买卖交易和资金拆借活动。中央银行在银行间外汇市场开立账户。商业银行不需要的外汇，由中央银行买入，中央银行发行基础货币购买。市场外汇短缺时，中央银行向市场投放外汇。

3.完善经常项目可兑换：从强制结售汇到可兑换、意愿结售汇制度。1996年12月，中国接受国际货币基金组织协定的第八条款，实行了经常项目可兑换，该项下的用汇及其支付经过银行的真实性审核即可满足，不再有支付数量的限制。2002年10月起中国对企业经常项目外汇账户实行统一的限额管理。2007年起中国对企业保留的经常项目外汇收入，银行支付信息系统不再实行限额管理。2008年新修订的《外汇管理条例》允许境内机构、个人将外汇调回境内或保留在境外账户。2013年7月以后，中国对服务贸易项下国际支付不予限制，服务贸易外汇收入可按规定的条件、期限等调回境内或者存放境外。

4.不断推进资本账户开放。2000年之前，中国对资本项目资本出入实行严格管理和审批。外汇结汇需要核准，对外支付也需要凭外汇局的核准件到银行办理。

2001年底中国加入了WTO，中国政府逐渐兑现有关承诺。2002年以后中国逐步放松外汇管制，尤其是2005年以后，在各个领域全面减少和取消外汇管制。

5.不断扩大金融业对外开放。一是不断推进银行业开放。1980年中国设立了经济特区，1984年批准开放14个沿海城市，外国投资迅速增加，与之有关的外国银行纷纷要求在中国设立分行。允许外资银行在国内设置机构，有利于利用国际金融资本、促进外国投资，有利于引进先进技术和管理经验，有利于扩大国际经济金融合作，也符合中国银行在国外设立分行的对等原则。

加入WTO后，中国放开了外资银行对全部客户的外汇业务，在五年过渡期内分步取消了外资银行开展人民币业务的地域限制和客户对象限制，并主动放开外资银行金融衍生品、托管、代理保险等新业务范围。在履行入世承诺的同时，中国还根据经济发展和金融改革的需要，推出了一系列主动开放措施。例如，允许合格境外战略投资者投资入股中资银行，参与中国银行业改革；允许外资设立和投资入股各类非银行金融机构，丰富外资经营业态。2017年外资银行在华营业性机构总数达到1013个。

二是稳步推进证券市场开放。证券业的开放从允许境外投资者买卖人民币特种股票（B股）开始。1990年在国内建立证券交易所的同时，就开始研究利用股票市场吸引外资的问题。但在当时的条件下，不可能允许资本自由流入流出，也没有足够的外汇储备支撑股票市场的外汇流出。而且，当时中国股票市场刚刚建立，如果允许外资进入，政治风险和经济风险都比较大。在这种背景下，中国决定发行B股，只允许境外投资者买卖，既可以解决外汇平衡的问题，又可以防止境外资本流动对中国股票市场的冲击。2001年，中国允许境内居民个人投资B股。

2002年7月中国允许外国证券公司来华设立中外合资证券公司。2002年10月，允许外资收购并参股上市公司。2003年5月境外合格机构投资者（QFII）业务正式运行，允许外资有限度地投资国内A股市场，瑞士银行和野村证券株式会社分别获得8000万美元和500万美元的投资额度。2006年降低QFII准入门槛，缩短资金锁定期限，允许外国投资者对上市公司进行战略性投资。2011年12月出台《基金管理公司、证券公司人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》，允许符合条件的基金公司、证券公司香港子公司作为试点机构开展RQFII业务。RQFII的推出，增加了人民币回流境内的渠道。

2001年以来中国外汇储备增长加速，为了减少金融与资本项目顺差，逐步推出了境内合格机构投资者（QDII）业务，允许到海外进行证券投资。截至2018年6月底，银行、证券、保险、信托类QDII获得海外投资额度达到1033亿美元。

三是积极推进保险业开放。20世纪80年代初，中国开始允许一些外资保险公司在华设立代表处。1992年国务院选定上海作为保险业对外开放的试点城市，美国友邦保险公司作为第一家外资保险公司在上海设立分公司，1995年以后试点城市逐步扩大至广州、深圳等。加入WTO以来，中国切实履行对金融业的全面开放承诺，保险业方面取消了外资保险经纪公司外资持股比例限制，扩大合资人身险公司外方股东持股比例，并逐步允许外资非寿险公司经营除法定保险业务以外的全部非寿险业务，允许外资人身险公司经营全面的寿险业务，以及取消外资保险公司就非寿险、个人意外和健康保险有关业务向指定再保险公司分保的要求等。

6.提升在国际金融组织的地位，倡导设立了新的多边金融机构。1980年4月，中国恢复了在国际货币基金组织的合法席位。1980年5月，世界银行正式决定恢复中国在世界银行、国际开发协会和国际公司的代表权。1984年12月，中国人民银行与国际清算银行正式建立了业务关系。1986年3月，中国正式成为亚洲开发银行的成员。不仅如此，随着在国际金融领域地位和作用的提升，中国还主导设立了多个多边金融机构。

防控和化解系统性金融风险

1.制定正确的宏观战略。首先是保持经济持续穩定、健康增长。改革开放以来，中国的经济增长速度一直持续稳定在8%以上，2010年以来有所下降，目前保持在6.5%左右。其次，在战略上控制和化解风险。宏观上实行银行、证券、保险的分业经营，避免业务交叉带来监管失控的风险。同时，发挥制度优势，集中国家财力，中央银行和财政兜底，对商业银行和农村信用社的不良资产等历史遗留问题进行了资产核销。再次，保持高度开放后的汇率升值和稳定。

2.实行有效宏观政策，应对外部危机冲击。2008年，为应对国际金融危机的冲击，防止外部需求急剧萎缩，中国对宏观经济政策做出重大调整，把稳健的财政政策调整为积极的财政政策，把从紧的货币政策调整为适度宽松的货币政策。同时，中国加强风险管理和危机应对，维护金融稳定。中国政府应对2008年国际金融危机采取的政策措施，出手快、出拳重、措施准、工作实，通过这些有力措施，把外部冲击的影响减少到最低限度。

3.采取有效措施，化解银行不良资产风险。1997年亚洲金融危机前后，中国金融业积累的风险集中暴露出来。为此，政府采取一系列措施化解风险。一是发行特别国债，补充银行资本金。中央银行和财政对商业银行和农村信用社的不良资产等历史遗留问题，进行了资产核销。二是成立资产管理公司处置不良资产。1999年国家从4家国有银行剥离不良资产13939亿元（使商业银行不良贷款下降9.2个百分点），并组建成立了4家资产管理公司，对不良资产进行追债、转让和出售（包括出售给外资机构）或专业化经营。

4.治理整顿金融乱象，完善制度以防范风险。一是清理整顿不规范金融行为和机构；二是建立存款保险制度，防范金融风险；三是不断规范业务创新，打破刚性兑付。针对2009年以后商业银行不断创新金融业务，表外业务急剧扩张，跨界金融业务花样繁杂，各种影响银行的个案风险频发的现象，中国加强监管协调，设立了国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。

5.不断完善政策和制度，确保股市稳定。2015年6月至2016年初，中国股市两次出现“股灾”。政府有关部门采取了多种应急措施，主要包括：一是宣布暂时停止新股票发行上市；二是组建国家队救市；三是监管部门和银行大力支持；四是控制和限制股票减持；五是改变新股发行资金冻结制度；六是股票注册制推迟两年实施。

总的来说，中国金融改革开放已经完成了很多工作。但改革开放只有进行时，没有完成时，中国金融业的改革开放同样如此。

（本文为国际金融论坛研究院课题组研究成果，有删节）