中国服务业改革40年：经验与启示

李勇坚

中国服务业改革走过的道路已为中国改革积累了相当多的经验，这些经验对于指导未来的服务业改革具有重要启示

1978-2017年是中国服务业高速成长的40年，也是服务业全面深化改革的40年。中国服务业改革的动力、路径以及模式，与工业改革、农业改革等有着诸多不同，并形成了较为独特的服务业改革“中国模式”。深入剖析中国服务业改革的这些独特之处，对于进一步推进未来服务业改革、完善改革的顶层设计具有重要意义。

中国服务业改革历程

中国服务业改革与工业改革、农业改革或者更广泛意义上的“经济体制改革”有着明显区别。基于改革的动力、主体及路径，可以将1978-2017年的服务业改革分为五个阶段。

1. 1978-1983年：就业与需求压力推动下的服务业改革。这一阶段改革的动力主要是缓解当时因知青返乡而产生的就业压力以及服务业供给不足而产生的需求压力。改革的路径主要是允许个体经济、私营经济在服务业领域边际增长。具体的改革措施包括：“批准一些有正式户口的闲散劳动力从事修理、服务和手工业的个体劳动，但不准雇工”；开放市场，允许个体从事商品流通工作；提高对服务业工作的重视程度；积极宣传第三产业（即服务业）的相关概念等。

值得指出的是，这一阶段服务业改革的重要特点是，改革的原意不是为了促进服务业发展（当时连服务业或第三产业的概念都没有完全进入决策层的视角），而是为了解决普遍存在的就业压力。在改革措施方面，没有直接从现有的服务经济体制开始着手，而是从实际出发，破除认识上的障碍。从市场准入、所有制松绑等方面入手，以增量推动存量变革。通过市场的开放，利用边际力量慢慢改变服务业发展格局，积极利用渐进市场化的力量，给改革设立一个缓冲地带，进而对服务业的体制产生潜移默化的影响。

这种先易后难、先边缘后中心、使改革阻力最小化的增量推动模式，其主要原因恰恰在于当时服务业在国民经济中的地位并不重要。事实上，1978-1983年，服务业占GDP的比重也并未显著上升，其中在1979-1982年，服务业比重还呈现下降趋势。直到1984年，服务业增加值占比才真正超过1978年。

2. 1984-1992年：增长压力下推动的服务业改革。经过了1978年以来的边际化改革，以及关于服务业概念、意义、作用等各个方面的理论探索，到1984年，社会各界以及政府部门对服务业在国民经济中的重要地位及其对国民经济发展的意义已有深刻认识。而且，从发展现实看，服务业在国民经济中的地位日益重要，1985年服务业超过了第一产业，成为国民经济中的第二大产业部门。在增长动力方面，从1985年开始，作为改革重要动力的第一产业增长速度开始回落（1985年增长速度仅为1.8%，之后持续维持在个位数）。中央开始对主動深化服务领域的改革有了深刻认识。1984年6月，邓小平指出，下一步改革重点将发生变化，“改革要从农村转到城市。城市改革不仅包括工业、商业，还有科技、教育等，各行各业都在内。”

当时，决策层认识到，发达国家的服务业占比均已超过60%，中国的发展，一方面固然有加速工业化、提升工业制造能力的问题，另一方面，也需要将服务业发展起来。因此，如何加快发展服务业，发挥服务业在国民经济中的动力与支撑作用，需要在改革方面有大动作、花大力气。在这个背景下，1984年中国开始了第二轮服务业改革。1984年，中央指出，今后要大力发展第三产业，并明确提出，“发展第三产业，可以解决就业问题，发展生产，繁荣经济。”还提出了一个重要观点，“社会越是进步，搞第三产业的人越多。”这是改革开放以来中央对第三产业发展规律的较早的公开表达。

1986年4月“七五”计划提出，第三产业发展是经济结构调整的一个重要方面，要“大力发展为生产和生活服务的第三产业，特别是要大力开展咨询服务，积极发展金融、保险、信息等产业”，并在五年计划里首次提出了“第三产业”概念和第三产业发展目标。

可以说，从1984年开始，服务业作为国民经济的一个重要产业部门在决策层得到了认可，因此，服务业改革的一个重要内容就是发挥服务业作为增长动力的作用。改革的路径主要是将服务业作为国民经济的一个重要组成部分，推动相关领域市场准入、价格等方面的改革；重建服务业增长动力，为国民经济增长做出贡献。金融、电信、民航、交通等行业都存在着政企不分等问题，持续推进服务业各个行业的管理体制等诸多方面的改革，积极完善市场管理体制，也成为服务业改革的一个重要内容。这些改革对于形成市场主体，改善当时服务业的供给状况起到了关键作用。但是，在形成市场主体过程中，由于缺乏市场监管措施的跟进，以及对民营经济开放不够，形成了行政垄断等问题。这些问题，直到今天仍然是服务业改革的一个重点。

20世纪80年代，通过将附属于政府部门的一些服务职能进行剥离，例如将银行、电信、交通等部门剥离出来，形成政企分开的架构，对促进服务业市场竞争具有一定作用。虽然现在看来，这些服务部门从政府部门的剥离是不完整的，还遗留了诸多历史问题，但当时这种剥离建立了市场化的基础，对建立与完善市场经济具有非常重要的意义。

3. 1993-2000年：财政压力推动下的服务业改革。1978年开始的中国经济改革，最初是针对高度集中的计划经济而进行的体制调整。其基本思路是通过“减税让利”和“放权让利”调动企业和地方政府积极性，促进经济发展。这种改革模式造成了财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重的迅速下滑。财政收入占GDP比重在1978年时为31.06%，1990年下降到15.73%，到1995年时进一步下降到10.27%；中央财政收入占全国财政收入比重先升后降，1978年为15.52%，1990年上升为33.79%，1993年下降至22.02%。这样，政府部门的财政压力持续增加。而中国服务业市场化水平不够，在产业与事业划分方面不清晰，很多服务领域由政府主办而导致供给不足，很多企事业单位将服务作为一种福利来提供。改革的一个重要方面是部分服务行业如何从国家包办的福利型事业向产业转型，以减少服务业对国家财政的依赖。在财政压力骤增、百姓服务需求增加等推动下，20世纪90年代服务业开始了以价格放开和市场化为主线的改革。改革沿两条主线进行：第一条是供给方面的市场化，例如住房市场化、教育产业化；第二条是放开价格管制，以涨价来减少政府对服务行业的补贴，如铁路运输价格、医疗价格、住宅租售价格等。从20世纪90年代服务业改革看，其目标并不明确。在很多文件中，将“提升效率”等作为了改革的终极目标。而在实际执行中，服务业改革被当作缓解财政压力的重要手段。正是改革目标的异化，导致很多改革并没有取得预期效果。这也是这一阶段中国服务业改革收效不大的根本原因。

4. 2001-2011年：国际竞争压力推动下的服务业改革。因为服务产品的无形性、消费与生产的部分同步性等原因，服务业是国际化程度相对较低的产业部门。但是，随着交通、信息等技术进步以及基础设施的完善，服务产品的可贸易性正在提高。2001年中国加入WTO之后，中国服务业面临着国际竞争。从中国服务业国际竞争力来看，中国服务贸易从1995年开始出现逆差，规模逐年增加。在中国工业化中期阶段，批发零售等传统服务业发展得比较成熟，但也存在服务质量不高、数量饱和、服务市场不规范的情况；金融、保险、物流等现代服务业比重上升，但总体发展滞后；政府职能缺位和越位、监管不到位等问题突出。

在加入WTO议定书中，中国对服务贸易总协定12个大类中的9个大类、近100个小类作出了渐进开放的承诺，占比达到62.5%，并设置了五年过渡期（2002-2006年）。按照承诺，过渡期结束后，从2006年11月12日起，除个别领域外，中国取消服务业对外资的限制。因此，自2001年开始，国际化压力骤增是中国服务业改革的重要驱动力。改革路径是深化服务业改革与扩大开放相结合，通过各种措施提高服务业的竞争力，并有序开放服务市场，以开放促进改革。注重服务贸易和服务业对外直接投资的协调发展成为一个重要方向。

加入WTO后，中国服务业在应对国际化压力时，大力发展服务贸易，将服务外包作为扩大服务贸易的重点。2006年“十一五”规划对服务业外包做出了新的安排：“加快转变对外贸易增长方式，建设若干服务业外包基地，有序承接国际服务业转移。”同年，承接服务外包的“千百十工程”启动。2007年，国务院发布了《关于加快发展服务业的若干意见》，将“服务外包”作为中国服务业加快发展的一个重要方面。之后，国务院就促进服务外包出台了一系列政策文件，各部委和各地方政府也相应出台了促进服务外包发展的政策措施。这一时期，服务外包产业成为国家“引进来”和“走出去”战略的新领域，服务外包产业的发展加速了中国服务业发展水平和竞争力的提升。

5. 2012-2017年：面向民生的服务业改革。2012年党的十八大以来，经济发展进入新常态，服务业成为第一大产业，各种新业态、新商业模式层出不穷，但相关的监管措施并没有动态跟进，服务领域的供给不足成为制约中国居民幸福指数提升、产业转型升级的重要瓶颈。经济领域的改革重点，则已转移到服务业领域。这是因为，一方面，服务领域集中了经济发展中的尖锐矛盾，例如垄断的问题、政府与市场关系问题等，另一方面，服务领域的改革多年来处于走弯路状态。

中央政府对民生高度关注，服务业被视为影响民生幸福的重要产业。服务业改革的重点与方向，从关注国际竞争力向关注民生、关注增长转型，其改革措施也包括两个方面，一方面是对制约服务业发展的体制机制进行变革，为服务业发展创造一個良好的环境，另一方面是对服务业内部的重点行业进行扶持，支持其快速发展。据不完全统计，自2013年起，以国务院或者国务院办公厅名义发布的与服务业发展相关的政策文件多达50个以上，比1978-2012年的总数还多。虽然政策密集出台对服务业快速发展起到了很好的促进作用，但也存在着政策体系不健全、配套性较差、各项措施具体落实较难等问题。

服务业改革的经验与启示

中国服务业改革走过的道路已为中国改革积累了相当多的经验，这些经验对于指导未来的服务业改革具有重要的启示。

1.在改革过程中，对新商业模式、新商业业态和新的商业力量要宽容。改革开放之初，服务业领域出现了很多新情况，如个体经营、集贸市场等，对这些新兴商业力量，党和政府早期采取了宽容的态度，使服务业内部的一些边际力量发挥作用，最终成为中国改革的一个重要特征。在今天的改革与发展过程中，同样面临着很多新的商业模式、商业业态与商业力量的兴起，例如，人工智能在医疗领域的应用、处方药品的电子商务、分享经济、无人驾驶等，对这些力量应采取宽容的态度，允许其先行先试，然后在发展中发现问题、解决问题，最终实现政策与制度的变革。

2.避免争议，使改革顺利推进。在改革开放早期，通过对在当时国民经济中占比不是很高的服务领域、对国民经济影响不是特别关键的领域进行改革，避免了争议，使改革能够顺利推进。之后，服务业改革领域，也多次回避了争议。在全面深化改革的今天，改革渐入深水区，更可能引发争论。对这些有争论的问题，应该先试一试，允许其发展，不要轻易否定经济领域的新生事物。

3.立足民生，解决发展中的现实问题。回顾中国服务业改革的历史可以发现，直接关注民生福祉的改革，其改革进程会相对顺利，改革成效会相对显著。因此，对民生的关注应成为改革的基本出发点。这与工业改革高度关注效率有着本质上的不同。

4.以开放促改革，以改革加速开放。中国改革的进程与开放的进程是同步的，这也是中国经济改革不同于其他转型经济体的一个特色。在服务业改革过程中，改革与扩大开放是紧密结合在一起的。例如，对文化艺术、广播影视、新闻出版、教育、医疗卫生、社会保障、体育、知识产权、检验检测等行业和领域的改革，与扩大开放是结合在一起的。从未来发展看，由于这些行业的特殊性，改革必须和开放结合在一起。而且，在开放的压力下，对原来已经形成行政垄断的一些服务部门（如金融、民航、电信、铁路、邮政等）进行深入改革，可以降低进入门槛，优化市场结构，促进这些服务领域的快速发展。

5.慎防以“改革”名义进行的“伪市场化”。积极推进市场化是中国服务业改革的一个重要经验。但是，服务业的市场化是一个非常复杂的问题。在服务业领域，政府往往要扮演多重角色。在有些行业，政府是资源分配者（如房地产业）；在有些行业，政府是市场监管者（如医疗）；在有些行业，政府是买单者（如教育）。服务业的市场化改革包括以下几个方面：一是建立市场化供给体系，即引进市场主体，完善市场竞争结构；二是通过增加市场主体，引入竞争机制，建立市场化的价格形成机制；三是建立市场化的政府干预机制，如政府补贴、政府监管等。对于一个完善的市场化改革来说，这三者缺一不可。但在中国服务业改革过程中，将前述三者割裂开来的情形非常普遍。在很多服务领域，所谓的市场化改革，就是将需求端（价格）市场化，但是供应端垄断化，这是一种最坏的市场化。这种“伪市场化”改革，一方面以行政力量在供给方面仍保持着高度的垄断，另一方面在需求方面以市场化的名义放开价格。在这种行政垄断状态下放开价格管制，不是真正的市场化，它一定会演变成一种损害百姓福祉的“伪市场化”。还有一种“伪市场化”改革是将政府原有的服务职能市场化，这种以“创收”名义进行的所谓改革，不但扭曲了市场竞争机制，更为严重的是，这种模式还为权力市场化打开了通道，衍生出一种“浪费型”和“寻租型”运行机制。

（作者为中国社科院财经战略研究院研究员）