中国法治之路：从法律体系到法治体系

崔克亮　吴双玲

中国新时期法治实践表明，在整个改革进程中，必须高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革

中国改革开放40年的历史，也是一部中国法治不断变革、持续发展和日趋完善的“变法史”，是一部用法治引领、确认、规范、促进和保障改革开放以及经济社会发展的法治史。中国新时期法治实践表明，在整个改革进程中，必须高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。

著名法学家、法治思想家郭道晖的学术成就、思想影响和对中国法学与法治的贡献，在国内外法学界颇负盛名。他的著述在法学界、法律界曾引起广泛反响。因此，他与江平教授、李步云教授被中国法学界并称为“法治三老”。

郭道晖教授虽已年逾九旬，仍笔耕不辍，思想十分活跃，被誉为“白发青年”、“皓首赤子”。

不久前，《中国经济报告》对他进行了专访。郭道晖教授作为中国40年法治建设历程的见证者、亲历者、参与者，在访谈中回顾了中国法治的发展历程，总结了中国法治建设的成就、经验和教训，并对未来中国法治体系的建构提出了建议。

法治建设再起步

中国经济报告：您自1979年起在全国人大常委会法制委员会参与立法工作，可以说见证并参与了中国改革开放年代法治建设的进程。2018年是中国改革开放40周年，也是中国新时代法治建设重新起步的40年，您认为，中国法治建设从重新起步到现在，取得了哪些成就？

郭道晖：我原本是学理工的。1947年考上清华大学电机系，毕业以后留校，曾任清华大学党委常委兼宣传部部长。在改革开放初期的1979年，我被调到全国人大常委会法制委员会，开始了后半生的法律工作。1987年9月，我又被调往中国法学会任研究部主任。

在我看来，这40年法治建设最大的成就就是有一部比较好的宪法。第五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》，是新中国成立以来的第四部宪法，也是迄今仍具法律效力的一部宪法。1982年宪法是在时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真的主持下制定的。当时我也参与了宪法起草委员会的一些工作。

相对于其他三部宪法而言，1982年宪法扬弃了1975年和1978年宪法，继承了1954年宪法中好的内容，并做了大胆的调整，其中最主要的是关于公民权利的调整。在以往的宪法中，公民的权利和义务是放在第三章的，此次调整后放在国家机构的前面，位列第二章。1975年宪法涉及公民基本权利的内容仅3条，1982年的宪法中则有15条。宪法结构的变化体现了公民权利高于国家权力，公民权利是国家权力的来源和基础。在1979年召开的第五届全国人大二次会议上，其他7部法律也破茧而出，分别是《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及《中外合资经营企业法》。

从那时起步以后，立法工作就走在最前面，从没有法律到有法律，从蔑视法律到尊重法律，中国法治稳步推进。

中国经济报告：您出版了一系列有关立法原理、立法制度、立法技术的论著，您所持的立法理论是什么？

郭道晖：我刚到全国人大常委会法制工作委员会的时候，主编了一本20万字的《当代中国立法》，包括立法原理、立法体制、立法技术等内容。该书都是由当年参与立法的全国人大法工委干部、国务院法制局局长等人来写的，因为当时还没有系统的关于中国立法情况和理论的研究和阐述。《当代中国》丛书是改革开放甚至新中国成立以来第一部全面记录中华人民共和国国史的大型图书，堪称当代中国最权威、最具影响力及最有代表性的信史，但其中却没有立法这一项内容。《当代中国立法》总结了中国当代立法的理论与实践，填补了《当代中国》丛书中立法方面的空白，对改革开放初期从没有法律到有法律的立法过程、背景讲得比较详细。

我在《论立法无序及其对策》一文中，谈了法律民主化的要求与原则，论述了立法中的人民主权原则、公民权利原则、权力制约原则、权利救济原则、利民便民原则、政务公开化原则。我认为，立法中的权利、自由、平等、公平、效益、效率等价值范畴，可以上升到立法哲学层面来论证，应突出“人民利益是最高法律”的思想。

我曾撰写了《中国法治百年经纬》一书中的第二章，标题为《中国当代立法制度——成就、局限与未来改革方向》，其内容包括：完善中国特色社会主义法律体系，立法体制的改革与完善，民主立法与公民参与。

从“刀制”到“水治”

中国经济报告：法制与法治的根本区别何在？

郭道晖：我们现在讲“依法治国”或“以法治国”，治是水“治”，这已经成为人们的通识。但在30多年前，人民日报文章或官方正式文件都写作“法制”。在概念界定和术语使用上，从“法制”到“法治”，经历了一个长期的争论过程。

可以把“法制”与“法治”之争比喻为“刀制”（“制”字是立刀旁）与“水治”（“治”字是水旁）之争，即只是把法律当“刀把子”、當统治工具或阶级斗争工具，还是实行人民之治（“水”象征人民：“水可载舟，亦可覆舟”），即实行民主政治或民治。这两个词义之争，反映了工具论与价值论的分歧，也是长期以来中国保守与革新的法律观的分歧。

中国自改革开放以来强调“加强法制”，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的16字方针，是一个大的进步。这对治理混乱局面，恢复法治，起了重大作用，“有法可依”是要有法，但仍亟需明晰什么是法、是民主之法还是专政之法、法的主体是谁、由谁来实行法治、谁来代表法律的权威、谁来立法、谁来司法等一系列实质性问题。

中国经济报告：从法制到法治，中国法治建设经历了怎样的过程？

郭道晖：由法制到法治的转变，是法学界锲而不舍、坚持努力的成果。

1979年9月，李步云教授和王德祥、陈春龙撰写了《论以法治国》一文，该文被公认为是最早明确提出并系统论述“依法治国”的文章。

20世纪90年代初，李步云教授是《法学研究》主编，我是《中国法学》主编，我们商量，在编审稿件时，凡是涉及谈论以法治或法制作为治国方略的，一律采用“水治”。时任中宣部副部长的龚育之给我打电话，问法学界所讲的“刀制”与“水治”之争有什么区别，我向他详细讲述此中道理，他听后认为有道理，可以讨论改为法治。

经过我们的一贯坚持和法学界反复论证，在党的十五大召开之前，李步云和时任中国社科院法学所所长的王家福起草了一个报告，提交中央政法委审查。1997年9月，党的十五大明确将“依法治国”确立为治国方略。1999年3月，“依法治国”被写入中国宪法。至此，中国终于实现了从“法制”到“法治”的实质性转变。

由“法制”到“法治”，一字之改，历时20年。

从依法治国到依宪治国

中国经济报告：党的十八大以来，中国法治建设有什么新进展？

郭道晖：党的十八大以后，习近平总书记提出全面依法治国，坚持依宪治国，这一提法又在法治基础上更进了一步。

在我看来，这是把依法治国提升到了依宪治国的高度。宪法是根本大法，一切法律的制定都不能违反宪法，立法应当遵循宪法的基本原则，以宪法为依据，这是依法治国的根本。

宪法的颁行在于实施。从全面实行法治和依宪治国角度来说，对于过去和现今出现的违宪行为，都需要予以纠正。

党的十九大提出，要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，这意味着要建立“违宪审查”机制，设立专门机构来推进合宪性审查工作。

要做到依宪治国，“加快建设社会主义法治国家，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，首先，要由法治提升到宪治的层面，其次，要行胜于言。我在清华大学学习和工作过30年，清楚地记得大礼堂前草坪上竖立着老学长献给母校的一个石雕日晷，上刻“行胜于言”四个大字。我希望有生之年能见到这句格言在依宪治国方面切实得到更好的践履。

从法的本质到法的精神

中国经济报告：中国改革开放40年的成就体现在经济改革、市场开放、高速发展等方面，您能否谈谈中国经济发展、经济改革、融入全球化与法治建设之间的互动促进关系？

郭道晖：过去40年，中国在经济领域有很多改革，由计划经济到市场经济，融入国际竞争格局，在经济发展上取得了重大成就，但还存在着一些矛盾和问题。譬如，市场经济是自由的经济，是平等的经济，如果没有自由和平等，市场怎么运行？经济怎么发展？我们常常听到法治中国、美丽中国等名词，但我们更应该建设思想中国。要建设思想中国，就必须要有思想领域的“百家争鸣，百花齐放”。

但自由不是没有限制的，自由不是绝对的。例如，不能发表污蔑他人的言论。在现实生活中，不应该拒谈自由，害怕自由，而应该追求马克思在《共产党宣言》中表达的自由人理想。市场经济的核心也是自由。

中国经济报告：法律追求稳定性，因为法律要给公民提供一个稳定的预期。法律不能变得太快，变得太快就会让人无所适从。而经济改革则要求突破、创新。您认为法治的稳定性与经济的易变性之间是一种什么样的辩证关系？

郭道晖：这个问题提得很好。早年，我在《中国法学》杂志上发表过一篇《关于稳定的辩证思考》，论述了稳定的基本内涵及其与改革、民主和法治的关系。我认为，我们需要的稳定是包括经济基础与上层建筑各个领域相互适应和协调发展的全面的持久的稳定。要在稳定的基础上改革变动，才能保持社会主义制度不断自我完善的活力；在改革变动中寻求新的稳定，才能长治久安。维护稳定必须加强社会主义法治；而维护稳定的法治，应当是立足于民主和改革的法治。不能因为恐惧混乱而害怕民主、害怕改革，只有改革才能更好地维护稳定。

中国经济报告：一般国家在由传统社会向现代文明社会转型过程中，应该先有民主还是先有法治？

郭道晖：民主与法治是同步关系，不存在先有民主还是先有法治的问题。法治应该是基于民主的法治。法治的内涵包括民主，二者本身不是先后的关系，而是包含的关系。法治与民主应该是统一的，也有矛盾的地方，单讲民主有可能违反法治。

中国经济报告：法律应该具有稳定性、普适性、统一性，法律实践也应该遵循这些原则。在司法实践中，难免会出现标准不一的情况。应该如何改变这种状况？

郭道晖：一方面，要建立统一顺畅的法治体制，坚决破除执法和司法实践中的地方保护主义；另一方面，最高院要对较为笼统的法律规定多做司法解释，多做判例指引，有效约束执法和司法人员的自由裁量权。

中国经济报告：中国法治实践中还存在一种较为普遍的现象，即所谓公共利益部门化，部门利益法律化，有些部门恰恰通过法律手段固化了其部门或者行业利益。应该怎样解决这类问题？

郭道晖：过去这方面的问题很多，我曾在《法制日报》头版发表过一篇短评，题目叫做《反对以法谋私》。当时盛行的是反对以权谋私，我提出应该把它改一下，叫“反对以法谋私”。“私”不但指私人，还指部门利益等。现在有些人从地方利益、部门利益乃至私人利益出发，制定一个行政法规、地方法规或规章、规范性文件、红头文件，利用“法律”来保护这些利益，美其名曰“依法办事”。其实这不叫依法办事，依法办事应该是依宪法、依法律办事，法律也是根据宪法制定的，而且应该依良法办事，而不是依恶法办事。

为人与治学

中国经济报告：您的伯曾祖父郭嵩焘与徐继畬、魏源等人可谓是中国最早睁眼看世界的先贤。郭嵩焘先生對英国的政治文明有着清醒客观的观察和认识，他认为英国之所以繁荣强大，盖因其法制昌明，议会辩论，“公理日伸”。可以说，自那个时期起，中国的仁人志士就致力于中国融入人类现代主流文明的进程。时至今日，这一进程尚未完成。这样的家学传统对您有怎样的影响？

郭道晖：郭嵩焘在那个时代是很了不起的。1875年，郭嵩焘奏称：“西洋立国，有本有末，其本在朝廷政教，其末在商贾，造船、制器，相辅以益其强，又末中之一节也……将谓造船、制器，用其一旦之功，遂可转弱为强，其余皆可不问，恐无此理。”他不主张只靠船坚炮利，那是舍本求末，他认为要真正学习外国赶上世界潮流的话，就要“求本”，求本就是要学习西方的政教，即制度和法律。他在英国做大使的时候曾经和正在英国留学的严复一起讨论过英国的议会制度。严复说，“是故治国是者，必不能以国利之故，而使小己为之牺牲。”就是说，一个爱国者可以牺牲自我以报国，但不能以国家的名义强制人民做出牺牲自己利益的事情。这是严复的政治及社会伦理思想。

他们的观点到现在还是先进的。郭嵩焘是我的伯曾祖父，我也没见过他，没有受他直接的影响，但郭氏家族世代的祖训是：“世家先立本，道德与文章。”受此家训的熏陶，郭嵩焘为人比较正直，比较开明。我当然也受此家训影响。我的祖母聂氏夫人是第一批留学日本的学生，也比较开明。她认为国家应该重视的不是钱财而是人才。她要求郭氏家族的子弟都要务工，走工业救国之路。我父亲是教师，他每次给学生教的第一节课就是“工业救国”。我父亲学的是化学，我学电机，也是受了父亲的影响。新中国成立以前我们兄弟几人都参加过革命，都是中共地下党员。我父亲也在党的指示下参加了革命。

中国经济报告：您已届90岁高龄，有丰富的人生阅历和经验，转到法学领域，治学40年，也取得了很大成就。您能否在人生和治学方面给年轻人提供一些指导性意见？

郭道晖：我们这一代人的经历，你们年轻人是不可能重复的。我对年轻人的建议就是，认准了是真理就要坚持。举个例子，我以前写的一些文章中提到党和国家政权的关系，有一句话：“党的执政权力不是天赋的，也不是一劳永逸的。”当时有人批判我，说我否定党的领导云云。十几年过去了，在中共中央关于提高党的执政能力的决议中，几乎把这句话原话写了进去——“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”党和国家领导人反复引用这句话，说这一句话是总结了共产主义运动的精辟论断，要牢牢记住。

治学方面的体会就是认真读书，读原著，多思考。