改革开放40年： 中国城镇化与城市群之变

方创琳

40年来，中国城市群的研究与发展顺利完成了从激烈的理论纷争到实践应用的历史性跨越，城市群连续15年被纳入国家新型城镇化的空间主体，国家及国际战略地位得到快速提升，对国家城镇化和经济发展做出了不可替代的巨大贡献

中国城镇化取得的主要成就与进展

40年的改革开放极大地提高了中国的综合国力和国际地位，极大地改变了中国城乡发展面貌，显著地提高了人民生活水平和生活质量。

1.40年来中国城镇化水平翻了1.5番，超过了世界平均城镇化水平3.7个百分点。在1980年改革开放初期，中国城镇化水平只有19.4%，比同期世界平均城镇化水平低20.1个百分点（如表所示），10年后的1990年中国城镇化水平与世界的差距缩小为17个百分点，20年后的2000年进一步缩小为11个百分点，30年后的2010年进一步缩小为1.2个百分点，到2013年中国城镇化水平首次超过世界城镇化水平0.3个百分点，到2017年超过3.72个百分点。

从1978年到2017年，中国城镇常住人口由1978年的1.73亿人迅速增加到2017年的8.13亿人，每年平均净增加1600万人；城镇化水平由17.92%提高到58.52%，相对于1978年翻了1.5番；40年平均每年增长1.06个百分点，比同期世界平均增长多0.65个百分点；1980-2017年历年平均增长速度为3%，比世界平均增长速度（0.82%）快2.18%。中国顺利完成了世界历史上速度最快、规模最大的城镇化进程。一个13亿多人口的大国用了短短40年时间完成了西方国家200年才完成的城镇化进程，创造了世界城镇化发展的历史奇迹。城镇化的快速推进吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，促进了国民经济持续快速发展，推动了社会结构的深刻变动和社会事业的全面进步，成为现代化建设的重要引擎。

2.40年来中国城镇化顺利完成初期和中期的快速成长阶段，即将迈入后期成熟阶段。同世界上所有国家一样，中国城镇化进程基本符合世界城镇化发展的阶段性規律。根据城镇化发展的四阶段论，即城镇化水平小于30%为起步阶段、介于30%-60%为中期阶段、介于60%-80%为后期阶段、大于80%-100%为终期阶段，可知改革开放40年来中国城镇化发展阶段顺利完成了稳健起步阶段和加速成长阶段，即将迈入后期成熟阶段。从1980年到1996年的16年间，中国城镇化水平由19.4%上升到30.48%，顺利完成了城镇化起步阶段。按照《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，到2020年中国城镇化水平将达到60%，即将完成城镇化的中期快速成长阶段。总体来看，中国工业化作为城镇化的主要驱动力，在有力地推动中国成为世界第二大经济体的同时，快速将中国城镇化发展推向后期成熟发展阶段，这既符合中国经济发展的阶段性规律，也符合中国城镇化发展的阶段性规律。

3.40年来在数度调整与改革创新的实践中走出了一条中国特色的新型城镇化发展道路。城镇化发展道路是与城镇化发展阶段密切相关的，不同发展阶段对应不同的城镇化发展道路和方针。从新中国建立初期到现在，中国经历了十三个五年计划，每个五年计划时期政府从国家层面上确立的路线、方针、政策，直接或间接地都对中国城镇化发展产生了重要的或根本性的影响。正是在这些国家政策的引导和宏观调控下，中国的城镇化发展才取得了今天举世瞩目的巨大成就，但由于城镇化方针与道路在不同时期表现出不同的特点，受历史条件和特定政治经济环境所控，甚至伴随经济发展政策出现过部分失误，由此体现出城镇化发展道路的动态性和曲折性。具体表现为，从1953-2018年的65年间，中国城镇化发展先后

历经了“一五”时期项目带动的自由城镇化道路、“二五”时期盲进盲降的无序城镇化道路、“三五”“四五”时期动荡萧条的停滞城镇化道路、“五五”时期改革恢复的积极城镇化道路、“六五”时期抓小控大的农村城镇化道路、“七五”“八五”时期大中小并举的多元城镇化道路、“九五”时期大中小并举的健康城镇化道路、“十五”时期大中小并进的多样城镇化道路、“十一五”时期中国特色的健康城镇化道路、“十二五”时期中国特色的新型城镇化道路、“十三五”时期中国特色的新型城镇化道路。城镇化道路的数度调整与动态演变历程表明，中国城镇化发展道路是正确的，有力地推动着中国城镇化朝着多样化、协调化、差异化、健康化方向发展。

特别是2013年12月12日召开的首次中央城镇化工作会议对推进新型城镇化做出了战略部署；提出积极稳妥推进新型城镇化，着力提高城镇化发展质量，把生态文明理念全面融入城镇化全过程，坚定不移地走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。2014年3月16日党中央、国务院批准实施的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步指出，要走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量。

40年来，在数度调整与改革创新实践中，中国走出了一条既不同于西方发达国家、也不同于拉丁美洲国家的中国特色新型城镇化发展道路，在为中国新型城镇化发展做出巨大贡献的同时，也为世界城镇化发展和人类文明进步做出了重要贡献，贡献了中国智慧和中国模式。

4.40年来召开了首次中央城镇化工作会议，完成了城市规模划分标准的历史性重大调整。2013年12月12日召开的首次中央城镇化工作会议是党中央第一次将城镇化提高到中央层面战略高度的一次具有里程碑意义的重要会议。这次会议明确提出了把城市群作为推进国家新型城镇化的一个主体，突出了以人为本和提质为上两大核心，肯定了把城镇化视为自然过程、历史过程和长期过程的三大过程，强调要守住耕地红线、生态红线、城市开发边界线和资金保障生命线四条红线，构筑陆桥通道、沿长江通道、沿海通道、京哈京广通道、包昆通道五大主轴构成的城市化战略布局框架。中央城镇化工作会议之后的2014年3月16日，党中央、国务院批准实施了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。针对原有城市规模划分标准难以适应新型城镇化发展要求的现实，国务院于2014年11月以国发〔2014〕51号文件发布了《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》。该通知将中国城市规模划分的大城市—中等城市—小城市三级标准调整为超大城市—特大城市—大城市—中等城市—小城市五级标准，并对大城市和小城市的划分分别增加了2个亚级。以国务院文件的名义顺利完成了中国城市规模划分标准的重大调整，这是中国城市发展的历史性创举，对逐步缓解并最终解决中国的城市病及乡村病奠定了坚实的政策支撑。以此为依据，将新形势下中国城市发展总体方针调整为：引导发展城市群，严格控制超大和特大城市，合理发展大城市，鼓励发展中等城市，积极发展小城市和小城镇，形成城市群与大、中、小城市及小城镇协调发展的城镇化发展新格局。

中国城市群发展的主要进展

从1978年到2018年的40年，也是中国城市群建设取得巨大成就、创造世界城市群发展奇迹的40年，中国城市群数量从长江三角洲城市群1个发展到19个，城市群建设体量不断增加，城市群已经成为参与全球竞争和国际地域分工的全新地域单元 。

1.中国城市群发展进入引领全球城市群发展的21世纪新时代。改革开放初期，正当全球城市群发展经过100多年后进入成熟阶段的时候，中国城市群的发展才刚刚起步，比全球城市群发展整整晚了80年左右。从最初不知道城市群到底为何物，到今天城市群被党中央、国务院以中央文件的形式确定为国家新型城镇化的空间主体，只用了不到40年的时间。在这40年的时间里，通过不断的改革创新，推动中国城市群到达引领全球城市群研究与发展的新时代。世界经济重心第三次大转移至亚太地区后，催生了长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群等世界级城市群和一系列国家级和地区级城市群的形成与发育，中国的城市群正在肩负起世界经济重心转移承载地的历史使命。从这种意义上来说，全球城市群的发展已经进入到21世纪的中国时代，中国是21世纪全球城市群研究与发展的主战场，中国城市群成为世界进入中国和中国走向世界的关键门户，中国城市群发展的国际战略地位得到显著提升。目前，全国95%以上的城市群处在丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路上，这使得中国城市群成了“一带一路”建设的主阵地，成为中国参与国际经济合作与竞争的主要平台，其发展深刻地影响着中国的国际竞争力。中国城市群研究与建设的经验与模式正在被全球城市群建设所效仿和借鉴，美国、英国和印度正在效仿中国建设新的城市群。中国城市群研究与建设经验及模式正在影响欧美等西方发达国家新的城市群建设思路与方向。

2. 城市群连续15年被纳入国家新型城镇化的空间主体范围，地位得以快速提升。从国家层面分析，自2006年起，中国就开始将城市群纳入国家新型城镇化的空间主体范围。党的十七大、十八大、十九大报告连续15年把城市群作为新的经济增长极，国家“十一五”、“十二五”、“十三五”三個五年规划纲要连续15年均把城市群作为推进新型城镇化的空间主体，《国家主体功能区规划》把城市群作为重点开发区和优化开发区，2013年底召开的首次中央城镇化工作会议和中共中央发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也把城市群作为推进国家新型城镇化的空间主体，50次提到城市群，提出以城市群为主导，构建大中小城市与小城镇化协调发展的城镇化新格局。城市群的国家地位不断提升，近6年来，国务院相继发布的《国家“十二五”规划纲要》、《国家“十三五”规划纲要》、《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》、《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》、《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》等文件，至少300次提到城市群的发展。与全球其他城市群相比，中国城市群发展比西方发达国家要晚80年左右，但成长速度很快，在短短40年时间里拉动中国经济快速增长，使中国成为世界第二大经济体。

3. 40年来城市群数量不断增加，对中国城镇化和经济发展做出了不可替代的巨大贡献。从城市群数量及名称变化分析，改革开放40年来，学术界和政府部门公认的中国城市群数量由1980年的1个，变为1990年的3个，2005年的10个，2010年达到23个，2015年合并减少为20个，2015年至今进一步合并减少为19个。期间城市群的名称和空间范围相应发生了变化，空间范围不断扩大，但城市群数量随发育程度不断提高而进一步减少。

从城市群对国家城镇化与经济社会发展的贡献分析，从1980年到2016年的36年间，中国城市群的面积不断扩大，人口不断增多，创造的经济总量不断增加，对国家的贡献越来越大。从1980年到2016年，中国城市群面积占全国比重由19.26%增加到29.12%，总人口占全国比重由50.07%增加到75.19%，城镇人口占全国比重由58.38%增加到72%，全社会从业人员占全国比重由43.37%增加到67.32%，现价GDP占全国比重由70.42%增加到80.05%，全社会固定资产投资占全国比重由58.93%提升到82.37%，实际利用外资占全国比重由47.62%增加到91.23%，财政收入占全国比重由79.14%增加到91.19%，年末金融机构存款余额占全国比重由58.76%增加到83.59%，年末城乡居民存款余额占全国比重由75.25%提高到87.47%，社会消费品零售总额占全国比重由65.18%提高到88.17%。近36年来，中国城市群各项经济指标在全国的地位均在稳步提升，城市群集聚效应越来越强，成为国家经济发展的战略核心区，主宰着国家经济发展的命脉。

4. 40年来城市群的研究与发展顺利完成了从激烈的理论纷争到实践应用的历史性跨越。从文献层面分析，对截止到2017年12月31日的国内外有关城市群和中国城市群的研究分析得知，目前国际国内开展城市群研究的文献累计达到108101篇，其中国际文献41846篇，占文献总数的38.7%，国内文献66255篇，占文献总数的61.3%。可见，对城市群的研究以国内占主导地位。在国内研究方面，有关国内城市群研究的文献数量从改革开放初期的20世纪80年代开始出现，数量逐渐增多。特别是进入21新世纪以来，有关城市群的文献量迅速增加，年均文献量超过3000篇，2017年达到近期峰值。

从学术层面分析，40年来中国学者围绕城市群概念、拓展过程、识别标准、动力机制等方面展开了长时间的激烈纷争。从不接收城市群这一概念，不认可中国有城市群的发育、不开展城市群研究，到逐步达成共识，尝试实践探索应用，顺利实现了从激烈的理论纷争到实践应用的历史性跨越。一大批地理学者从满足国家战略需求出发，从理论上提出并科学界定了城市群概念，提出了城市群空间范围的识别标准，明确了城市群空间范围的四次自然拓展过程，建立了城市群发育程度、紧凑程度、稳定程度和投入产出效率定量测度方法，提出了城市群形成发育遵循的自然规律，包括城市群形成发育的阶段性规律、城市群多尺度空间集约利用传导规律、城市群空间晶体结构组合规律、城市群自然生长的育树成林规律和城市群可持续发展的梯度爬升规律。创建了城市群空间集约拓展与布局仿真决策支持技术链和软件链，提出了中国城市群空间组织的“5+9+6”新格局（即重点建设5个国家级城市群，稳步建设9个区域性城市群，引导培育6个地区性城市群），被国家“十三五”规划纲要全图采用。于2010年发布了国内第一部《中国城市群发展报告》，于2012年研制出国内第一部《城市群规划技术规程》，进一步将这些规程和研究方法应用于编制全国19个城市群的发展规划中去，转化为国家决策的重要依据，为城市群建设吸纳众智，献计献策，作出了重要贡献。

未来中国城镇化与城市群发展走势展望

回顾改革开放40年来中国在城镇化与城市群建设方面取得的辉煌成就，总结成功经验，反思存在的问题与不足之后，要牢牢把握城镇化与乡村发展蕴含的重大机遇，准确研判城镇化发展与乡村中心的新特点与新规律，妥善应对城镇化与城市群建设面临的风险挑战，加快推进中国城镇化与乡村振兴进程。

1.推进新型城镇化向高质量、高效率、高水平方向发展。一是创新国家新型城镇化发展质量提升理论。科学把握新型城镇化发展质量提升的内涵、规律和动力，进一步协调好城镇化发展速度与水平的关系，确保城镇化水平年均增长0.6-0.8个百分点，城镇化水平稳步提升到70%-75%左右，顺利完成城镇化发展阶段由中期阶段向后期阶段的战略转变，推进城镇化进入后期成熟稳定阶段。

二是最大限度地推动城镇化向高质量方向发展。要着力解决城镇化质量“高不高”、城乡居民“满意不满意”、人民群众生活“幸福不幸福”等关键问题，推动实现高质量的市民化、高质量的基础设施、高质量的人居环境、高质量的城市建设、高质量的公共服务和高质量的城市管理的有机统一。把高质量城镇化作为新型城镇化发展的奋斗目标。

三是增强新型城镇化高质量发展的整体协同性。要明确不同类型地区城镇化高质量发展的主体功能，推动产城融合发展及城镇基本公共服务均等化，提高城市运行效率；将高质量发展贯穿到新型城镇化试点的全过程；规范特色小镇，为新型城镇化高质量发展奠定坚实基石。

2.推进城市群向高度一体化、綠色化、智慧化和国际化方向发展。未来中国城市群的建设将按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，重点建设创新型城市群、绿色生态型城市群、智慧型城市群、国际型城市群、低碳型城市群和利益共享型城市群。

一是城市群作为推进国家新型城镇化空间主体的战略地位不会改变并将进一步提升，城市群形成发育的高密度集聚效应和强大的吸管效应仍将持续，城市群对国家经济社会发展和城镇化的贡献继续加大。

二是城市群数量将逐步减少，在沿海、沿江和沿河地区多个城市群将连片形成具有更高集聚度的超级城市群或大都市连绵带。例如京津冀城市群、辽中南城市群和山东半岛城市群将连片形成规模更大、一体化程度更高的环渤海超级城市群或环渤海湾区大都市连绵带；长江三角洲城市群、江淮城市群将连片形成长江三角洲大都市连绵带；珠江三角洲城市群、海峡西岸城市群将连片形成珠江闽江大都市连绵带，大湾区经济开始发育。

三是城市群总体将由发育的初级阶段和快速成长阶段演变到成熟阶段，发育程度和紧凑程度将不断提升，市场力量将会替代政府力量发挥主要作用。

四是城市群内部产业发展布局、基础设施、区域市场、生态建设与环境保护、城乡发展与城乡统筹、社会发展与基本公共服务等将向高度一体化、完全一体化和充分一体化方向发展。

五是城市群将真正肩负起世界经济重心转移承载地的历史使命，并将参与塑造世界经济发展的新格局。

3.推进新型城镇化与乡村振兴向同步化、融合化、共荣化方向发展。城市与乡村从来就是一对矛盾的统一体，城乡不可分割，新型城镇化过程就是城乡融合发展过程，城市病因乡村而生，乡村病也因城市而生，城乡互为病因，“城市病”必然引发“乡村病”，乡村病的加剧必然影响新型城镇化进程，城市病与乡村病同时存在，合并成为“城乡病”。根治城市病必须通过乡村振兴，相反，根治乡村病也必须通过新型城镇化，城市病问题解决了，乡村病自然会得到治理。可见，新型城镇化与乡村振兴是解决城乡病、提升城乡发展质量的两种不同手段。

一是合并召开中央城乡工作会议。从城乡融合发展高度，废除过去就城论城、就村论村的各种文件和规划，建议国家层面取消目前单独召开的中央城市工作会议和中央农村工作会议，合并召开一年一度的中央城乡工作会议，出台城乡融合发展一号文件，统一解决城乡病的问题，统一解决城乡发展中的若干重大问题。

二是合并编制《城乡融合发展规划》。改变目前城市与乡村独立规划、独立实施、独立政策体系的做法，逐步融合《国家新型城镇化规划》和《乡村振兴规划》，合并编制《城乡融合发展规划》，通过规划引导推动新型城镇化与乡村振兴向同步化、融合化、共荣化方向发展。

三是合并实施城乡融合发展战略。改变目前分别实施的新型城镇化战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略等多种战略分割分治分施现状，合并实施城乡融合共荣战略，形成城乡融合发展的一张战略蓝图、一个战略指导思想、一个战略行动目标、一套战略实施方案和一套战略政策体系。

四是同步提升城市发展质量和乡村发展质量，推动城乡向高质量方向发展。重塑城乡关系，建立城乡要素双向流动的长效机制，推动城市基础设施和公共服务设施逐步延伸到乡村地区，推动城乡基础设施共建共享共营，逐步缩小城乡高质量发展差距，推动城市与乡村同步实现现代化，让城市与乡村共同成为人人向往的美好家园。

（作者为中国地理学会人文地理专业委员会主任、中国科学院大学地理科学与环境所教授）