当前司法改革的行政维度考察

张瑜

摘要：2014年开始的司法改革涉及法院、检察院两大系统内的人员分类管理、改进办案组织、完善司法责任制、建立职业保障制度等方面内容。去行政化、去地方化、专业化、职业化是本轮司法改革的重心与目标，归根到底即为去行政化。“行政”在中国的语境中可以做多层面理解，任何层面都可折射出本轮司法改革所遭遇的“艰辛”。去行政化是司法改革的大势所趋，但本轮改革中去行政化的程度仍任重道远。

关键词：行政化；主任检察官；权力清单；办案责任制；统一管理

中图分类号：D926

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0028

司法改革在中国主要指法院与检察院的改革。司法改革自十五大后至今已经走过十多个年头，两高在此年间也分别出台了各自的司改工作规划。由于多种原因，前三轮的司法改革似乎并没有涉及深层次的问题，在第十八届三、四中全会后于2014年开展的新一轮司改涉及人员分类管理、司法责任制、职业保障制度、省以下检察院人、财、物的统一管理等方面的内容。在司法改革试点初期的讨论中，去行政化、去地方化、专业化、职业化①等设定大大鼓励了司法系统也顺应了法律人的期待，而这几个核心词汇中，其实归根到底就是“去行政化”。随着各地人员分类、办案责任制、保障待遇等改革制度落地，考察去行政化之程度，对于预期下一阶段改革意义重大。行政一词在中国的语境中不完全等同于西方法理中的立法、司法、行政等权力三分中的政府行政，而是由“党、政、军构成的广义上的政府”行政[1]。行政既可以理解为一种权力属性，也可以理解为一种管理中的流程方式，还可以理解为国家组织体系中贯通于各权力部门及各权力部门内部如何运行的总纲性、精神性的内化“实在”②。本文将以检察体制改革为例，以改革所涉及的员额制、办案组织设置、司法责任制、职业保障制度等方面内容为基础，以行政化去除力度及可能性为主线串联开展线性分析，探讨本轮司法改革在纵深程度上的推进及可能存在的问题，并试图提出完善建议。

一、人员分类改革、员额制改革状况的行政性分析

（一）人员分类改革、员额制改革初衷

人员分类改革、员额制改革核心目标就是遴选出高水平业务者成为名副其实的法官、检察官，走专业化、精英化线路，将能办案、愿办案的法官检察官送到办案一线，同时解决基层案多人少的矛盾。

2014年从试点中的六个省市开始，人员分类管理、员额制便是最牵动人心之项目。能否入额不仅是能力与资历的证明，而且是未来职业退休之保险。在改革之前，众所周知，所有在检察院工作的人员都被外界误称为检察官。但鉴于历史原因，从整体上形成了部分检察官素质不高、形象不佳的状况。但凡检察院内人员工作出现差池，就被认为检察院人品德不行、三观偏差，但凡出现个别人违法违纪，甚至是与执法办案无关的违法违纪，所有人员都被附带性地整顿教育学习等等。这种人事管理体制，不仅造成内部办案部门与非办案部门的思想冲突，也大量挤占了真正办案人的办案时间，挤占了真正办案人员的上升通道。职务晋升困难、发展空间狭窄是法、检两院工作人员的普遍感受。人员分类的改革目标确定后，溢美之词不断涌现，对分类后的检察官、法院管理、晋升多有期待。普遍认为，分类管理打破基层法官、检察官晋升“天花板”[2]。

（二）人员分类改革、员额制改革的行政性分析

在当前一些改革试点中，员额制改革因触及既有利益太广、太深，因而相比于其他改革可谓难度最大。其中，行政性待遇、行政化决定的现象得到了深度表现。本轮改革时限过半，纵观改革进行时与改革之后行政化因素，表现出如下问题：

第一，入额人员资历考察较重，且员额预留空间较少。在检察院内的工作人员都走检察员通道，历经多年历史已经积累了大批人员等待入额。员额制39%（目前，各个层面的文件仍然未统一，有33%说法，有34%，亦有39%）的上限注定了积累的历史人员相当一部分不能进入检察官队伍。改革试点最初，一些资历较深，而多年不具有办案经验的中老年同志闻风而入，要求进入员额。据笔者调研显示，上海市法、检系统自2014年提出入额至2016年上半年入额实际表现看，在基层院多为既往行政官职人员直接入额、较高行政级别的非实职检察员适当转换身份后入额；在中级院、高级院因员额有限，行政正职直接入额，副职选择性入额。从年龄结构看，進入员额法官、检察官中老同志占据了多数，青年人凤毛麟角（所谓青年人主要是指研究生毕业进入单位工作4～6年等办案经验日渐丰富的人员）。在中央公布的33%员额底线方面，2014年、2015年已经入额法官、检察官基本占据了29%～30%，预留下的空额基本保留在1%～3%左右的空额。在中国的司法实践及理论中，司法办案主要是靠经验还是依靠专业知识，即主要是依靠司法的精英化人群还是依靠大部分的司法员工，仍然值得争议。从专业化、精英化角度考量，知识更新快、法学基础扎实的本科生、研究生可以“独当一面”，但如考虑资历、经验，仍需慢慢等待和积累。当前，各地普遍招录了法学专业的研究生，但员额制却预留了较低的比例，对于近些年新进研究生来说，需要漫长的消化过程。简言之，一些地方预留的空缺难以弥补大量进入的研究生，据笔者对调研单位的估算，如果要让2015年新进的检察官助理之中最优秀的人员入额，至少需要22年！

第二，入额的人员能否参与实质办案需要打上问号。当前进入员额的检察官中院领导干部、中层干部占据了绝大多数，现实中展现的问题包括入额不办案、少办案、挂名办案等现象。其真实的工作状况大多是领导干部将案件转交于助手，辅助人员与检察官之间看似清晰的职责划分，实则并未分清。作为改革初衷的“领导干部应亲自办案，对办案质量终身负责”[3]，实质性表现却并不理想。

第三，改革之后，检察官等级可能会形成新的行政等级。理论上，检察官等级属于职称，在作出决定时的身份不因等级差距而有决定差距。但在事实上，确实存在等级越高，待遇越好，资历越深，可管理、指导案件越多的状况。这种影响表现是否属于行政化的另一种表现，也值得考究。有些改革试点中，对主任检察官、检察官的等级区分过细，考核周期太长。如广东顺德区，对主任检察官分8级3年一考核，“最低为八级，对应正股级检察员，享受副科级待遇，最高为一级，对应正科职检察员，相当于该院的副检察长”[2]。这种背后的行政性套改思维，反映出与整个中国行政文化难以割断的情怀。但不借助行政套改，并让现有检察员、遴选的助理检察员依据行政科级依次定检察官等级，又别无他法。

第四，人员分类并不意味着对不同人员从事的事务也进行了深度分类，司法事务与行政事务并未触及。在中国的司法环境中，会议传达精神、组织学习、考核、晋升评级等一些行政性工作仍然存在。真正決定入额后检察官之考核、晋升、评级的，至少从目前看来，仍然是行政考核，由检察官所在部门的行政负责人决定。故人员分类只解决了人员类别问题，对于入额人员所做的入额事务并没有深入触及。入额检察官除了办案外，参加会议、参加组织学习、综合宣传工作等，与改革前并无差别。据实地调研，绝大多数入额检察官认为工作内容并未改变。司法性与行政性事务的深度区分与否，行政性事务是否减少，将直接决定进入员额的检察官能否专心办案。

（三）后改革时代的员额制完善路径

目前司法改革已经进入纵深阶段，面对人员分类改革、员额制改革所可能遭遇的上述行政化问题，我们认为可以从以下几个方面进行破解：第一，应当综合考虑各项因素，合理确定三类人员员额比例。即应当根据法院、检察院的级别、工作总量以及所在的辖区面积、人口数量、经济发展水平等方面因素，综合确定。由于基层法检案件数量较大，而省级机关行政性事务较多，故“四级检察机关从上往下检察官的员额可以在一定范围内逐层递增，检察辅助人员的员额则逐级递减，检察行政人员的员额相应随之调整”[4]。以地区、案件实际需求决定入额人员，打破入额行政化倾向。第二，设置专门的遴选委员会，严格检察官的准入制度。特设专业机构，根据办案经验、办案能力、法学理论功底、学术学历、以及个人的道德水平等，遴选真正优秀人员进入检察官队伍。将不办案、不能办案的“不适格”人群排除在员额之外。第三，根据地区特点以及案件实际数量，增加检察人员绝对数量，提高员额基数。目前大多数地区存在案多人少情况，应当根据实际情况，增加检察官数量，尤其是较为优秀的年轻人才，通过制度性手段（如待遇平衡）使法检机关整体队伍保持可持续性。第四，提倡主任检察官制度以及检察官办案职责制。通过此项制度跟进区分司法性事务与行政性事务的派分，同时以办案职责制反向激励入额人员将工作重心转移至检察业务。即通过检察业务的重视与回归，将行政性实务强行予以剥离，实现真正的“去行政化”。

二、办案组织改革状况的行政性分析

（一）主任检察官制度的改革定位

在此轮改革中，主任检察官、主审法官被寄予实现办案组织规范化、专业化的厚望，也被视为扁平化办案组织中去行政化的最大依靠。在理论定位上，一般其被视为业务部门中的基本办案单元，直接对检察长和检察委员会负责，中间不存在任何层级[5]。

回顾历史，可以发现其在思想渊源上可追溯至我国台湾地区检察制度。在台湾地区检察制度中，主任检察官属于行政职务，创设背景在于1980年代台湾地区检察院早期“没有内设业务机构而享有独立办案权的检察官数量大增”，“目的是要在检察长与众多检察官之间建立中间管理环节（6名以上检察官可设一名主任检察官）”③。简言之，台湾的主任检察官是检察长行政管理权的延伸，但主任检察官仍然是一线办案人员，而且考虑到其是资深检察官，因而能够对其他检察官兼顾指导和监督职责，但是，在指导与监督时，需不得侵犯检察官司法事务上的独立判断权责。因此，台湾检察制度中，检察官才是行使检察权的主体，其以本人名义进行的职务行为对外都具有法律效力[6]。

相应地，我国当前试点改革在主任检察官的定位、地位、权限等基本问题的设计上，均与台湾地区检察制度存在不同程度的差异：第一，主任检察官组并非一级办案组织，而我国将主任检察官为主体的一类人定位为一级办案组织，从根本上讲是对日本、韩国以及我国台湾地区主任检察官制度的一种误读、误解；第二，试点中的主任检察官行使了定案权，但域外经验是主任检察官不应行使定案权。否则，有违检察独立原则并违背该项制度改革的目的和初衷[7]。

（二）主任检察官制度的现实开展

1.主任检察官制度的现实表现形式。就当前一些地方试点经验来看，主任检察官有两种表现：一种是个体办案人员；另一种更多的却是表现为办案组的形式。在办案组中，又有两种模式：一种是以主任检察官+检察官+检察官助理+书记员组成，另外一种是主任检察官+检察官助理+书记员组成（如表1）。

2.主任检察官制度的行政性分析。主任检察官办案组看似作为回归司法办案本色的办案组织模式，但仍然难以摆脱被行政化倾向。主要有四种表现：一是新组织靠齐老组织。主任检察官办案组取代科、处、室，并作为办案单元的组织形式。但在实践运作中，由于科室或部门的行政事务仍未了结，主任检察官兼任行政负责人处理行政事项，使得主任检察官的形式又慢慢回转到了改革前的状态。部分学者认为，这是符合中国改革实际的做法。因为中国的“行政管理主要是人的管理，包括思想政治工作、工作纪律、作风，检察人员的业务提升、考绩等；业务管理主要是事的管理，包括案件的监督审核及团队办案组织指挥。但管人与治事相分离，会导致两方面工作的脱节和不协调，尤其是没有考绩评价权的业务管理不可避免地缺乏监督管理力度。” 因此，建议“在小的业务部门，主任检察官可与业务部门负责人合一，从而克服‘双轨制带来的弊端；在大的业务部门，可能有多个主任检察官办案组，可以考虑部门负责人重点负责宏观指导，主任检察官主要负责个案审核”[8]。这种改革定位，表明改革之初所期待的专业化人员以办案为中心的设定在改革中途便迅速转向为案件需要办理，但行政事务仍然要处理。行政性工作在检察工作中仍然不可剥离。二是行政力量决定主任检察官办案组成员。主任检察官办案组的形成过程中，行政力量仍然强大。比如办案组中，检察官与检察辅助人员双向选择，但在最终决定时，“办案组织成员最终由院党组决定”[9]。何谓主任检察官，显然，曾经当过行政人员与党组接触较多的行政领导才是最佳人选。三是行政力量决定主任检察官人选。主任检察官的选任上，虽然高标准严要求，一般都是由在业务上有长期经验的资深检察官或业务骨干担当，但何谓资深检察官或业务骨干，根据实践经验，一般包括行政级别高的同志、工作年限久的老同志和领导干部。四是大部制去行政化“形瘦神不瘦”。在主任检察官办案组的生存形态与空间上，办案组既是一种形态也是一种空间挤压表现，由于其生存的科室或部门一时难以撤销，但“去行政化”的目标又如此坚定，各地遂于试点时形成了一股“大部制”改革浪潮。如各试点的基层检察院一般会把原来16个至18个内设机构整合为局、部、室等，如五、六部（局）等，大体如下：反贪污贿赂渎职部，刑事检察部（以前的侦查监督科、公诉科职能），诉讼监督部（以前的监所、民行、控申科职能），案件管理部（案管、法律政策研究室、法警等科职能），检务管理部（办公室、计财、新闻宣传、技术职能），政治监察部（政工、纪检监察职能）等。从形式上看，检察机关的内设机构精简了，权力配置趋向合理了，但是细心观察可以发现，与检察业务无关的很多“大行政”工作仍然存在。不但原有的行政关系没有解决，新部制成立后，新部制与部制内各科室之间的行政问题又成为新问题。改革的状况可以说是“形瘦神不瘦”。

除此之外，在办案组织中，作为尖端代表、专业化代表的主任检察官，也面临着很多改革之惑。第一，名称之惑。“主任”本是行政用语，既然在司法性较强的办案组织中要体现亲历性、独立性等司法属性特点的权力运行特征，为何又用“主任”。“主任”意味着有不止一人的“次任”检察官存在，如此一改，与以往的分组办案、小组共同办理案件又有何差别。第二，实践之惑。在试点改革中，一些地方的主任检察官已经变成检察官之中的检察官、检察官之上的检察官，类似于以往部门行政负责人的“二科长”。

（三）主任检察官制度的改革展望

笔者认为，行政工作不可剥离，并不意味着不可以让办案检察官拥有更大程度的办案自主权。拥有行政管理权不能成为压缩检察官独立办案的法器，如果这种思想不革除，符合司法检察工作特性的工作模式构建将永远实现不了。在办案组织未来如何改革方面，要考虑到中国检察权运行的现实国情，也不要一味照顾国情。比如在总体方面，法院的审判权要最大程度地司法化，主审法官在合议中确实有必要存在。而检察院的检察权，则宜区分情况将符合检察特点的部分检察权，最大程度地司法化。其中，主任检察官确有必要存在，但是要考虑到其既需参与一线岗位办案，同时又因兼任部分行政事务而必须减少办案工作量。在履行行政职务时，要坚决防止利用行政事务权来干扰其他检察官独立断案的情况发生。最理想的状况是，检察官办案决定后能够跨越主任检察官这一关口，无法跨越的确需经过主任检察官时，主任检察官在查阅检察官办案意见时若发现意见不一，也无权直接改变检察官的意见，能改变检察官意见的只能为检察长④，能改革法官意见的只能通过诉讼审级。由此可见，在今后的办案组织中，组织化办案在检察机关内部应当是一种辅助形式，独任检察官独立办案才是办案组织改革的归属方向。

三、办案责任制改革状况的行政性分析

（一）办案责任制的改革初衷

在本论司法改革中，办案责任制是很多地方的宣传热点。在以往工作中，检察官办案责任的发现与落实统称为内部监督。在近十多年的前三轮检察改革中，检察院从未忽略过办案责任制建设⑤。但“责任分散、主体不明、责任难究”，“似乎人人有责、实际人人无责”，“决定不担责、担责不决定”，“责任倒挂”等等，几乎是改革前法院与检察院的共同状况。到目前为止，受制于办案模式、管理体制等问题，这些办案责任制的操作性与实际运用性并不太理想，其最主要的原因是“三级审批”式的行政审批制带来的责任归属矛盾：办案者不决定案件结果、决定者是领导者；责任追究主体是领导者，被追究的实际对象为无决定權的办案者。然而，应然层面责任追究对象应为拥有决定权的领导者。

此轮改革中，办案责任构建将以往责任体系中的“去行政化”列为改革重点。让“审理者裁判，裁判者负责”以及“谁办理、谁决定、谁负责”，基本是当前各试点单位宣传的口号。如前所述，权力重新配置是检察官负责的前提，即裁判者、办理者手中有实实在在的权力。申言之，检察长将部分事项的决定权授予主任检察官、检察官行使，而这也正是司法责任制的前提。

（二）办案责任制改革的行政化追问

制约检察官办案责任制的关键性因素是行政化的管理方式，行政化管理方式不改，办案责任制落实便无异于空谈。据一些地方报道，“90%的事项”由主任检察官自己做出，疑难案件召开联席会议时，联席会议提出的建议也仅供主任检察官参考，实证分析后，主任检察官“采纳多数意见的约占80%，按个人意见办理的约占20%”[2]。事实上，以往的承办检察官署名的案件也就是那么多，剩下的10%左右，往往也是由承办检察官署名。如果说是有实质变化，就是在去行政化改革中，是真署名还是假署名而已。

试点至今，一些办案责任制的设计或其取向仍然有去行政化的空间。第一，检察官的责任类型是什么？是否不同于行政机关工作人员的记过、记大过、降级、撤职、辞退等？因此，如何构建符合司法工作特点的司法责任制形式，如何与行政机关公务员的行政责任区分，改革试点单位没有任何自己的想法。但是确定的目标应当是，避免行政机关那种以“摆平”为最终目的责任追究标准。坚决杜绝当事人可通过行政性上访，仍然可以给司法裁判形成压力的现象。第二，检察官承担责任的情形是什么？如果说法官的承担责任情形是案件裁判错误，即发生冤、错案后引起国家赔偿。那么检察官承担责任的情形要复杂得多，这里暂以起诉案件来说，同样是冤案、错案，法官与检察官的责任就完全不一样，如表2所示。

总体来说，检察权并非一种终局性的权力，其后续仍有法院审判权在控制把关。因此检察办案的责任性质就必须与法院办案中的责任区分开。因此，类似于“汽车追尾”，承担责任的必然是引起追尾事故的最后一辆车。另外，检察官的权力过于多元，不能简而化之。以检察院来说，错案是指在办理各类案件过程中出现错误处理的案件，侦查、批捕、公诉、民事行政检察、监所检察、控告申诉、社区检察等诉讼监督部门都有可能产生。但每一个部门的职权相差太大，因此在内部的责任形式上更需要精心构建。

第三，如何区分办案责任与非办案工作的行政责任。对外部而言，检察机关属于办案机关；对内部而言，检察机关不仅是办案机关而且是内部有诸多复杂工作类型的业务机关，有些工作与办案无关但也需要承担责任。

图1 检察机关办案责任与工作责任图示

由图1可见，工作责任的内涵远远大于办案责任，对于直接承担办案的人员来说，办案责任同属于工作责任，但对于不承担办案的人员来说，如何承担责任？这时，就需要构建与办案责任相匹配的工作责任，进而实现同一机构内的人员责任基本相符性。

（三）办案责任制的改革建议

面对办案责任制改革的行政化追问，我们认为可以从以下几个方面做出探索：

第一，明确司法责任制的立法权限，解除检察院面临的法律悖论。检察官法、法官法均规定：“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”追究责任，必须具有法定事由，并且遵循法定程序。而当前错案追究制度系检察院、法院制定“两个办法”为代表的一系列规范性文件。检察院、法院拥有对自己下属人员的管理权并不意味着就拥有对下属的惩戒权。至于地方各级法检系统制定的追究检察官、法官责任的规范性文件，更是于法无据。未得到法律授权的各级法检系统居然制定追究检察官、法官责任的规范性文件并建立错案责任追究制度，这些规范性文件在制定主体的权限、制定的内容和程序等方面自然不具有合法性。所以，司法责任追究制度中，首先应当明确司法责任制的立法权限，由全国人大及其常委通过立法制定相应立法性文件，解除法院、检察院面临的法律悖论。

第二，明确将“实际决定权、实际决定者”作为司法责任的根基。只有识别司法责任制根基，所有司法责任制的设计才不会成为空中楼阁。司法责任制的根基在于法官、检察官在改革后所拥有的实际权力，以及权力的范围变化带来的决定事项的变化，法官、检察官所负的责任不应当再是执行长官意志的事务性活动，而是在亲历案件后自行作出的、决定案件当事人法律关系改变的决定性活动。改革当前众所周知的、以普通一线法官、检察官为替罪羊、担任领导职务法官检察官置身事外的追责现状，改革追责制度中责任划分显失公平的追责现状是当务之急。

第三，为落实司法责任制设计一套具有可操作性的工作机制。在几十年司法责任制变迁中，无论是法院系统还是检察系统，在四级层面早已有各种细致规定⑥。统率中国公、检、法、司的政法委也在2013年7月出台《关于切实防止冤假错案的指导意见》要求法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量要终身负责，建立健全冤假错案责任追究机制。但是，这些工作制度中除了最严重的没有识别根基问题外，另一最重要问题就在责任追究程序上缺乏可操作性。其中，责任追究的启动主体为主管领导，主管领导在实际上是应当承担责任之人，让担责之人启动追究程序追究自身责任，无异于与虎谋皮。建议将案源发现权授予当事人或公益团体，司法责任追究的初查后的启动权、审查权、决定权授予第三方（如改革中专家委员会组成的懲戒委员会）。

第四，明确司法责任中违法责任的等级与形态。应当明确司法责任中存在一般过错、重大过错、错案等不同分类标准或类别体系的责任形态，澄清以往司法责任就是错案责任的褊狭认识。清理当前有关于执法过错责任、错案责任等相关条例中的逻辑位阶关系，争取做到责任体系上的内部协调，相互统一。

第五，建立区别于行政责任类型的司法责任形态。司法办案责任制改革不仅在根基上与行政权运行有明显不同，被追究责任的司法人员其所承担的具体责任类型、承担情形如何与行政责任也存在明显不同。纵观当前改革中各地所陆续出台的文件，司法责任类型尚未研究得透，入额检察官、法官的办案责任基本与以往的行政责任一样为警告、记过、记大过。不过，在有些基层地方的改革中，司法责任有一定突破，如出现司法办案责任的，检察官、法官惩戒模式为工资降级或法官、检察官等级晋升延迟，但尚无将退出员额作为惩戒责任的先例，期待在今后出现更多的实践范例。

四 、职业保障改革的行政性分析

（一）职业保障改革定位

广义而言，人员分类管理、员额制、权力配置也是职业保障的一种。在中央的改革文件中，职业保障是从狭义理解的，即司法人员物质待遇、免责机制等问题。一直以来，待遇差、级别低、晋升难等形成的职业低保障状况，一直是司法体制内，尤其是基层司法状况的真实写照。高保障不能避免腐败，但是，低保障一定产生腐败。因此，提升待遇保障就成了本轮改革的关键。

（二）职业保障改革行政性问题显露

1. 改革后司法人员物质待遇状况遭遇的行政性问题。根据改革精神在“将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难……先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费”[10]。但是，省级统管后，新的行政问题仍又产生：第一，省级统管会不会受新的省级性制约问题。财政省级保障后，财政的预算、保管、拨付又是谁？如果由省级财政局承担，会不会形成省级层面对下级基层法院、检察院新的行政性制约？现实表现是，由省级法院、检察院承担财政的预算、保管、拨付工作，加剧了早已形成的行政性上下级关系，进而冲击到法官、检察官正在萌芽的独立办案责任制，使得本来各个部门条线之间存在的考核关系，因全院性的财政支付关系，行政管理性更加明显。第二，新的人大与法检关系如何处理问题。本轮改革行政机关即使真的退出了财政预算、保管、拨付工作，那新的人大对法院的监督问题如何处理。比如在一些地方，“很多人大代表是企业家或者商人，不少人大代表在法院有案件发生，结果许多人大代表以投反对票来要挟法院，要求必须判其胜诉”[11]。这种行政性制约力量难以克服。在当前一些地方办案中，检察院、法院已经将涉及人大代表、政协委员的案件作为重大敏感案件，评估为高等级风险。有些省级人大代表、政协委员会借助上级法院、检察院的行政管理增加下级院的工作量与工作压力。第三，原有的地方化关系如何补足问题。原本在地方熟人环境下形成的人际关系资源，省级财政是否会提供足够的保障？如法官、检察官的家属就业、就医、上学等形成的关系是否在省级财政保障后予以适当提高？根据笔者的定点调研，在2015年上海市法院、检察院薪资改革尝试由省一级法院、检察院管理后，大部分入额检察官、法官改革后收入反而低于改革前。改革试点对究竟由省级统一管理还是各区计算上报后由省级划拨等方案不得不重新谋划。去地方化的改革设想并没有实现。第四，形成新的行政化待遇差别问题。现实表现为人员分类管理后，各类别人员的待遇保障的行政化等级并未得以改良，因等级形成的差别形成了另一个行政化待遇。学者担忧的“强行政化”[12]在现实中竟也变为真切场景。

2.改革后免责机制所可能产生的行政性问题。在另外一个保障方面，“建立符合司法职业特点的选拔机制，设立相对独立于法院、检察院的法官、检察官遴选委员会和惩戒委员会。”但遴选、惩戒委员会的行政化构成也可能受到质疑。在法官、检察官的辞退保障方面，当前各试点改革中，都宣传“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”既然法官、检察官的办案责任是终身的，那法官、检察官的身份为什么不是终身制的。这种行政性的命令规则本身就显得不合理。制度的口号或者制度初步想法并不困难，困难在于任何改革都绕不过行政环境的制约。基层实务部门对于建立职业保障制度并不缺乏独到的见解。比如，“完善法官定期增资制度，确保法官的工资随工龄、职务升迁、物价上涨等因素及时得到合理调整。实行全薪退休制，即法官退休后享受全薪待遇。法官职务津贴也应纳入退休工资计算基数，以保障职业尊荣和公正廉洁”[13]。

在职务保障方面，提升福利待遇、加强职务保障、更加充分的授权、更加畅通的专业晋升渠道、更加透明的权力运作，等等，才是改善法官、检察官工作环境的根本，才能让更多的法律人才留下来。但现实生活的一句话就可以将改革念头、改革设想全部打消：“凭什么法官、检察官待遇一定要比普通行政人员高？普通行政人员也是组织精心培养、个人努力取得的。”以上海检察改革试点为例，提出法官、检察官待遇比普通行政人员高43%的想法，也因公务员系统的种种反对，而迟迟不见落实。据一些地方的薪资改革方案所得出的薪资数额竟然比改革前还少，进而不得不另造薪资改革方案。笔者认为，再强烈的反对声音，也要认识到司法低保障引发的离职现象、低保障形成的司法恶性循环怪圈⑦。

（三）职业保障的后续改革建议

第一，确立人财物由省一级统一管理，分级拨付的体制。应当承认全国各个省份以及省份之下的市、区、县存在的社会经济发展差异。司法人员的工作内容、工作责任具有特殊性，但不能突破司法人员仍然是公职人员这一基本属性。而公职人员的薪资水平是由其所生存区域社会发展状况所决定的。在改革中，坊间传言的全国或者全省统一薪资待遇的做法显然并不可取。虽然省级统一管理，但并不意味着省范围内的统一标准。因为省以下还存在市、区、县人口数及案发率的差异，虽然各个行政管理范围内的法官、检察官在从事着性质上可以类比的同种工作，但是在数量上，或者工作难度上却存在着差异，这种差异则是由人口指数所决定的。因此对于省级统一管理的恰当理解应该是由省级权力管理压力保障下属的市、区、县的薪资能够按时发放，不会拖欠短缺，具体的支付仍然是由市、区、县在财政中单列发放，优先保障不被挪用。同时，除了特殊的检察官、法官津贴外，各个市、区、县的财政奖励仍然应当继续发放。如此才能保持存量，保证增量。

第二，改革以行政级别或准行政级别作为法官、检察官薪资设置标尺的常规机制。以往待遇差、级别低、晋升难等形成的职业低保障状况，其主要症结就在于以行政级别加以管理薪资，而不是专业工作技能、工作业绩、工作数量作为评价标准。新的法官、检察官薪资设置标准应当是专业工作能力、工作时长、工作业绩等形成的法官、检察官等级作为设置标准。

第三，以非行政化的考量因素作为提升法官检察官职业尊荣的衡量指标。无论在中国还是西方，可类比的客观事实是，律师的收入远高于法官、检察官，但为何律师能够放弃高收入来从事法官、检察官这一职业，主要原因在于整个社会对于法官、检察官的身份认可，以及因身份认可而带来的社会信誉保障。然而，在目前中国社会，衡量一个人成功与否的标准在于官阶级别、行政职务头衔等。因此，要在整个社会的主流宣传中形成类似于西方的“法官、检察官阁下”，“法官、检察官大人”等身份尊称，而不是以法院院长、检察院检察长作为身份认同的评价指标。虽然在中国不可能存在西方式的公、侯、伯、子、男爵等勋爵称谓，但我们希望社会主流媒体，尤其是官方媒体，通过舆论宣传形成尊敬法官、检察官的社会价值标准。

第四，以终身化、多样可选择权益保障模式调动司法人员工作积极性。相比于法官、检察官薪资待遇这一较世俗的保障，法官检察院的职业身份保障、人身权利保障同样重要。尤其是，法官、检察官不会因为行政压力而受到当事人的信访要挟。相比于当事人的跟踪、骚扰、袭击等，内隐于法院、检察院行政管理模式下的当事人信访威胁才是对司法独立化、司法专业化、司法精英化的最致命的侵害。要构造起法官、检察官在可能受到行政管理式办案惩戒时，能够选择独立于行政管理式办案惩戒的司法化惩戒，并赋予相应救济权。既然司法人员办案责任要终身负责，那其权益保障自然也应当终身覆盖，在司法化的救济途径中，应当允許法官、检察官拥有自我辩解、委托他人辩护、复议、申诉等权利。

五、结 语

司法改革中去行政化主要集中在法官、检察办案组织的去行政化、人员管理的去行政化、内设机构的去行政化。但是，就体制环境而言，历来我国运行体制均具有集中性、上命下从的行政逻辑。“司法作为社会整体管治体制的一部分，其外部独立和内部自治的程度均十分有限，行政原则不可避免地渗透于司法。”[14]如果说近十多年的司法改革有所进步，其进步的最重要意义就在于使得“去行政化”不再是理论研究之独角戏，而是让顶层管理者也深度认识到了司法工作与行政工作特征之差异。当前改革中，去行政化的认识问题已经不存在，更多问题是在何种环境下去行政化、对何种工作能去行政化、多大程度上能去行政化。从上文可见，我国司法改革中“去行政化”工作仍任重道远。

注释：

①这些期盼可表现在相关论述里，可参见陈卫东的《司法“去地方化”：司法体制改革的逻辑、挑战及其应对》（载于《环球法律评论》2014年第1期第57-61页），张建伟的《超越地方主义和去行政化——司法体制改革的两大目标和实现途径》（载于《法学杂志》2014年第3期第34-41页），徐汉明、林必恒等的《深化司法体制改革的理念、制度与方法》（载于《法学评论》2014年第4期第33-45页），叶 青的《司法体制改革中应注意防止出现的问题》（载于《理论视野》2015年第1期第33-34页）等文。

②此处的“实在”类似于马克思主义哲学中的物质论，无法界定清楚，但却可以定义与感知。已经成为一种内在的精神认同，去机关部门办事，若无相关部门的审批、命令、批准、上级决定、签字，机关部门就不会再出具文件、证明、同意、决定等，这也就是中国语境中的行政“精神实在”。

③更多差异性可以参见谢鹏程的《检察官办案责任制改革的三个问题》一文，载《国家检察官学院学报》2014年第6期第11-12页。

④当前各地出台的司法办案责任中，主任检察官职权在独立办案的名义下与检察官确实有了一定分离，与检察官有不同意见时，多为提供意见供检察长和检察官参考。

⑤对此，已经研究人员把最高人民检察院在1980—2013年每年的工作报告中关于检察权内部监督的内容进行了时间轴的归纳。其中，错案责任追究制、刑事赔偿制、错案追究条例、执法过错责任追究条例、执法中的违纪违法办案、督察评查等早已有相关规定。（可参见杨圣坤的《检察权内部监督的调整与发展——以检察官办案责任制改革为背景》一文，载《时代法学》2014年第6期第52页）

⑥錯案责任追究机制试行于20世纪80年代末90年代初，1990年1月1日秦皇岛市海港区法院率先确立错案责任追究制。1992年初河北省法院将其经验在系统内推广。1993年春，最高法院在全国法院工作会议上将错案追究机制作为新举措，在全国各级法院推广。以此作为纪元，确实有数十年历史了。

⑦恶性循环怪圈，可概括为如下的循环：职业保障制度是确保法官、检察官公正、独立、正确履行职责不可缺少的要件。但由于整个社会观念、顶层设计、体制内认识等原因，法官、检察官与正确履行职责之间已经形成了一个恶性循环。待遇差、级别低、晋升难等偏低的司法职业保障水平难以吸引高层次法律人才，即使高层次法律人才进入司法队伍，也可能别有谋算。而对于选择这条道路的法律人才又因待遇差、级别低、晋升难等在道路上“患”上与庸政、懒政，不求有功但求无过，或者利用权力寻租的常见病症。如此一来，低价的保障换取不了高素质的司法队伍，素质不高的司法队伍又难以争取到高价的职业保障，二者之间形成了恶性循环怪圈。

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（责任编辑 江海波）

Abstract：Since 2014，the judicial reform has involved the court， the classified management of personnel in the two systems of procuratorate， the improvement of the organization of handling cases， the perfection of the judicial responsibility system， and the establishment of an occupational security system. De-administration， delocalization， specialization and professionalization are the focus and goal of this round of judicial reform，with the final purpose of de-administration. Administration can be understood on many levels in the context of China， on any of which the hardship in the reform can be reflected in this round of judicial reform. De-administration has become the general trend of judicial reform， but the extend of de-administration is far from being satisfying in this round of reform .

Key words：administration； chief prosecutor； list of power； power list handling responsibility； unified management