全过程工程咨询在PPP项目的应用研究

文/丰琳琅 陶升健 胡新赞

1. 引言

建设工程项目PPP模式起源于17世纪英国，对欧美国家基础设施建设做出了重要贡献。我国自1984年正式引进PPP模式，至今先后经过了探索阶段（1984-1993年）、试点阶段（1994-2002年）、推进阶段（2003-2008年）、反复阶段（2008-2013年）和推广阶段（2014年至今）[1]。

2017年5月2日，住房和城乡建设部发布《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）[2]（以下简称101号文），正式开展全过程工程咨询试点工作，我国进入工程咨询业新时期。本文基于PPP模式特点，研究了全过程工程咨询在PPP项目中的应用，系统性论述了服务方式和服务意义。

2. 合作双方特征

2．1 政府方

（1）政府方肩有繁重的政府工作任务，无法将更多时间投入到PPP项目的管理工作中；

（2）政府方不具备类似项目的工程管理经验，也没有相应管理团队,对PPP项目建设过程管理缺乏能力和信心[3]；

（3）PPP项目实质为利用国有资产进行投资建设，政府方对PPP项目的投资管理具有重要责任[4]；

（4）政府方对保证基础设施类PPP项目的公益性具有重要义务与责任。

2．2 社会资本方

（1）社会资本方往往由金融公司、施工企业、运营管理企业联合组成；

（2）施工总承包单位具有施工技术及施工管理能力，并往往在PPP项目中兼乙方与甲方角色；

（3）社会资本方往往以追求利润最大化为目的，对PPP项目的公益性不具有义务与责任；

（4）社会资本方联合体临时组建，各方之间为合同关系，相互之间缺乏默契及充分信任[5]；

（5）PPP项目的合作周期较长，目前国内社会资本方并没有系统地PPP项目运作经验[6]；

（6）PPP项目最终投资来源实质为国有资产，社会资本方在具有保障性利润下，对PPP项目的投资控制、产品质量、运营效率缺乏主动性。

3. 全过程工程咨询在PPP项目中应用形式

3．1 基本理论

全过程工程咨询是指项目立项开始，直至项目缺陷责任期结束，项目建设全过程期间为项目业主提供各项工程咨询管理服务，包括前期立项阶段咨询管理、建设准备阶段（勘察设计及招标采购）咨询管理、项目实施阶段咨询管理（含工程监理）、投产或交付使用后的项目后评价等工作。其服务特点可以总结为：（1）系统性与全面性；（2）专业性与综合性；（3）独立性与科学性；（4）服务性与公正性；（5）高素质与高智力。

3．2 服务形式

根据建设工程项目合同特点，目前我国PPP项目的合同结构形式为：

从图3.1传统模式下PPP项目合同结构图，可以看出：PPP项目政府方实施机构为了主导PPP项目管理工作，需要与招标代理单位、PPP咨询单位、项目管理（含监理）单位、造价咨询单位、前期技术咨询单位等签订相关服务合同，合同管理工作量较大，不利于发挥政府方在PPP项目中的主导、监管作用。另外，PPP项目公司需要签订设计合同、施工合同、材料合同，对项目公司的项目管理经验、人员要求等较高，临时组建的项目公司可能难以胜任。

根据101号文全过程工程咨询试点及该制度本身优势，同时基于国家对工程总承包（EPC）模式的提倡。PPP项目可以采用全过程工程咨询和工程总承包（EPC）建设模式，合同结构图见图3.2：

图3 ．1 传统模式下PPP项目合同结构图

图3 ．2 全过程工程咨询与工程总承包（EPC）下PPP项目合同结构图

其中：

（1）全过程工程咨询主要负责项目前期咨询、报批报建、投资管理、设计管理、招标采购管理、合同管理、工程监理、信息管理等服务。

（2）工程总承包（EPC）主要负责项目的工程设计、施工、采购、试运行等工作，其目的是实现设计与施工集成，提供建设工程项目资源整合力，实现项目建设增值。

PPP项目在全过程工程咨询和工程总承包（EPC）建设模式下，政府方能够借助全过程工程咨询的资源整合、内部协调、目标统一等优势，充分发挥在PPP项目中的主导作用；而工程总承包（EPC）实现了设计、施工、采购等一体化，极大避免了项目公司在建设工程项目管理中的能力不足问题；与此同时，该制度使得PPP项目由原先工程建设、管理经验均不足的政府方与社会资本方之间沟通、协调转变为工程管理经验丰富的全过程工程咨询单位与工程总承包（EPC）单位之间协调与监管，大大提高了项目的建设效率，保障了PPP项目建设增值目标的实现。

4. 全过程工程咨询在PPP项目的应用优势

在PPP项目中，政府方采购全过程工程咨询服务，能够较好实现政府方与社会资本方的合作互利。在保障社会资本方利益条件下，代表政府方对项目进行总体协调、集中控制，保证了PPP全过程工程咨询单位在PPP项目中起到总体协调、集中控制的作用，极大的代表政府方确保项目各项目标的实现，具体优势如下：

（1）主导作用：社会资本方本质存在追求利润最大化、充分降低成本的内在要求。全过程工程咨询单位代表/协助政府方对PPP项目的总体策划、方案设计、工程设计、工程管理、招标采购、投资控制等进行全方位系统管理，充分发挥政府方在PPP项目建设中的主导作用，实现与社会资本方进行平等、高效、互利地合作。

（2）管理结构简化：全过程工程咨询单位从项目立项甚至更早便参与PPP项目工作，承担了项目的全过程管理工作，政府方只需要与全过程工程咨询单位订立合同关系，既可完成项目各阶段咨询管理工作，不仅提高项目实施的高效性，也避免政府方繁杂的合同关系及减小政府方合同风险。

（3）合同管理：全过程工程咨询单位拥有各类型项目管理经验，能够识别、判断合同中的关键条款，为政府方提供合理化建议，保证PPP项目订立的各项合同有利于政府方及项目利益，主要合同有投资合作协议、PPP项目合同、特许经营协议、施工合同、设计合同及材料/设备采购合同等。

（4）投资控制：全过程咨询单位以丰富的项目管理经验协助政府方与社会资本方合作，采用限额设计的方法，进行初步设计概算、施工图设计预算的审核，并严格进行施工图审查和设计优化，组织设计交底，减少设计变更。另外，对施工阶段严格审核现场签证、减少返工现象，提高国有资产的投资效益，为政府方保证PPP项目的投资控制排忧解难。

（5）质量管理：PPP项目中施工单位往往作为项目施工方也作为社会资本股东方，在利润最大化驱动下，施工过程很难完全按图施工。全过程工程咨询单位代表政府方对PPP项目施工质量进行专业化、全过程监管，保证各项验收都能依法、依规、按图纸进行，从而保证了政府方对PPP项目建设的质量要求。

（6）安全管理：目前我国PPP项目主要为基础设施类项目，具有较强的公益性，其安全问题非常重要。全过程工程咨询单位代表政府方为PPP项目制定科学安全管理制度，对现场施工进行专业的安全控制，及时排除一切安全隐患，控制PPP项目安全风险，保障了项目公益性，维护了政府形象。

（7）进度控制：我国政府性项目大多数都存在工期滞后问题，PPP项目中全过程工程咨询单位能够代表政府方制定科学的进度计划、识别影响进度的关键因素、提出进度调整的合理化建议、采取进度控制的有效措施，从而保障PPP项目进度目标得以实现，提高了合作双方的利益。

5. 结束语

随着我国PPP模式的迅猛发展，为了更好地实现PPP项目目标，政府方可以采购全过程工程咨询服务。全过程工程咨询单位受政府方委托，代表/协助政府方较好地与社会资本方进行平等、互利地沟通，在以项目利益为核心，保证政府方在PPP项目建设的主导作用、简化合同结构、提高项目管理效率，有效实现PPP项目的投资、进度、安全、质量等目标。另外，笔者相信随着PPP模式的不断发展及全过程工程咨询的经验积累，全过程工程咨询将在PPP项目建设中发挥重要作用，为PPP模式健康发展保驾护航。