集体林权制度改革中的森林生态补偿政策研究

李明川 于博洋 袁涓文

摘要 生态补偿政策对自然资源的可持续发展具有重要意义，而森林资源是维护生态环境稳定、和谐发展的自然生态系统，对于社会生态可持续发展做出了巨大贡献。由于我国经历了多次林权制度改革，林地和林木的权属制度呈现出私有化的特点，如要保持森林生态效益的有效、稳定供给，就必须通过森林生态效益补偿机制合理地对农民进行补偿。通过对案例研究法、文献研究法、实地研究法以及PRA调查方法等的运用，对所选择的调查研究点D侗寨在林权制度改革背景下的生态补偿政策运用进行分析，并讨论在天然林保护政策、生态公益林政策、退耕还林政策的实行中D侗寨所遇到的问题，指出政府在制定相关生态补偿政策时，应当与传统林业管理方式、增加财政补偿和监督力度、增加补偿额度等方式相结合，以达到森林生态资源可持续发展的目的。

关键词 生态补偿；森林资源；集体林权制度改革

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）19-0179-04

Abstract Ecological compensation policy is of great significance to the sustainable development of natural resources，and the forest resource is a natural ecosystem that maintains the harmonious development of ecological environment which make great contributions to the ecological sustainable development of the society.Due to the forest tenure reform in our country，the ownership of forest land and timber showed the characteristics of privatization，and for maintaining the forest ecological benefits supply effective and steady，then it would be reasonable to compensate the farmer through the forest ecological benefit compensation mechanism.By means of case study method，literature research method，field research method and PRA research method，and analyzed the D investigation point in the background of ecological compensation policy，and discussed the problems which D Village encountered in the implementation of natural forest protection policy，ecological public welfare forest policy and policy of reforesting formerly cultivated land.At last，it concluded that in the later of the ecological compensation policy，the government should formulate the policy in conjunction with traditional forestry management mode，increase financial compensation and supervision，increase the amount of compensation，etc. which could achieve the sustainable development of forest ecological resources.

Key words ecological compensation；forest resource；collective forest tenure reform

集體林权制度改革对我国林业生产具有至关重要的作用。确权工作的顺利实行，使大多数林农都获取了林权证，但是在实际操作中并没有切实保障林农合理使用林权以及增加林农收入。而森林生态效益补偿制度作为更好地保护生态环境、实现森林多种生态效益而制定的一种制度，以集体林权制度改革中所实行的明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权等作为基础，旨在增加社会公众的生态效益、社会效益，该政策的实行受到集体林权制度改革的影响。且由于森林本身具有多重功能，森林所产生的生态效益及社会效益皆属于公共物品，当林农拥有的林木因为实现生态效益、社会效益被禁止砍伐而损害其应得利益时，国家、社会就应当对其损失进行补偿。如若不进行合理的补偿将会在很大程度上损害利益主体，减弱其进行有利于社会进步活动的动力[1]。综合运用生态保护成本和发展机会成本调整生态保护与建设中的各方利益，是健全森林生态效益补偿机制以及实现生态文明的重要手段。

在国外对于生态补偿政策研究的文献中，森林生态补偿政策在发展中国家的研究中是与REDD结合探讨，如越南的生态服务付费政策是基于市场基础的一种管理手段，而这种手段在当地的森林管理更加有效、公平[2]。而在哥斯达黎加有关森林盈利与生态服务付费的研究中，地主对于采伐树木效用最大化的追求由于长远考虑而更加偏向于保护森林资源，而这些森林对于维持和提升社会福利都是有利的[3]。对国外森林生态补偿政策研究较多的为发展中国家，其以生态服务付费的方式维持森林管理，使生态补偿的形式市场化的做法，是我国需要借鉴的。

我国森林资源主要分布在东北、西南交通不便的深山区、边疆地区以及东南部的山地，其中有一大部分森林资源处于欠发达地区，而森林资源作为生态保护中的重要资源需要给予极大的重视。我国森林生态补偿政策有生态公益林政策、退耕还林政策以及天然林保护政策[4]。表1将介绍这3种生态补偿政策。

根据以上3种我国现行的森林生态补偿政策，森林生态补偿的目的主要是调整利用与保护森林生态效益主体间利益关系的一种综合手段，同时也是提高森林生态效益的方式[4]。

我国目前对于森林的生态补偿政策研究主要集中于补偿机制的研究以及对某类型的森林生态补偿政策实行的探究，以及提出森林生态补偿市场化的对策，没有针对集体林权制度改革视角探讨其对生态补偿政策影响的研究。由此可见，研究集体林权制度改革对森林生态效益补偿机制的影响具有重要意义。

1 研究理论基础及研究方法

1.1 研究理论基础

1.1.1 公共池塘资源理论。由埃莉诺·奥斯特罗姆教授（Elinor Ostrom）提出的公共池塘资源理论适用于在社区村寨中对于森林生态资源的管理，该理论的核心为在特定条件下人们可以为了集体利益而自主地组织及治理，也就是集体行动制度理论，同时这也是在特定条件下的公共事物治理的第3条道路。在公共池塘资源系统中，只要人们能互相沟通，并根据目前公共池塘资源产生的问题进行趋利避害，以一些共同行为准则为标准，并且加以互惠互利的相处模式，便能解决公共池塘资源使用中所遇到的问题；其次，自主治理模式在一定程度上可建立起社区内彼此之间的信任，但是一些外部形成的准则对于群体内部可起到有据可循的作用；最后就是自主治理有助于互相监督，提高了规则可信度[5]。

1.1.2 公共产品理论。19世纪末提出的公共产品理论旨在用于论证政府和财政在市场经济运行中的合理性和互补性问题。按照公共产品理论，消费产品可分为公共产品和私人产品，且具有非排他性和非竞争性特征。这也就意味着公共产品在消费上是不可分割的，每个人都不可能成为搭便车者，否则市场就会失灵[6]。

1.1.3 生态系统服务理论。最早提出该理论的是20世纪70年代所提出的“自然的服务”概念，自然资源总价值由直接使用价值、间接使用价值、选择价值、遗传价值等构成[7]，自然生态服务不仅是提供的生态产品，更有生态服务，而生态服务是生态补偿的依据，明确生态系统服务价值才能更好地平衡人与自然之间的关系。

1.2 研究方法介绍

1.2.1 文獻研究。根据研究的重要内容，收集的文献主要集中在生态效益补偿机制、集体林权制度改革、生态补偿效益评估等方面，另外在国家大政策方面还参考了许多政府官方网站的现实数据与情况。

1.2.2 实地研究法。2014年4月至2015年1月先后5次对D侗寨进行了长达近1个月的调研走访工作，收集有关当地的林地资源管理资料。

1.2.3 参与式农村评估（PRA）调查方法。需与当地人进行沟通，并根据该参与式评估得到的相关数据及结果分析林地资源管理目前所遇到的困境以及之后的相关解决方法。

在这个方法的大框架中，主要运用的是直接观察法、半结构式农户访谈法等，由于PRA方法更多强调的是农户直接参与外来者的调查中，因而通过农户的积极参与，使其积极表达意见。这对于研究来说是较真实的，同时也具有较高的参考价值。

以上的研究方法都具有实际意义，对分析集体林权制度改革对当地森林生态补偿的影响具有一定的参考价值。

2 研究点简介及森林生态补偿政策实施情况

2.1 研究点简介

少数民族地区森林资源管理研究逐渐成为人们研究的重点，尤其是山林生态资源利用研究。本文将贵州省黔东南州黎平县的少数民族村寨D侗寨作为研究点，从该研究点在集体林权制度改革时期出发，研究当地对生态补偿政策的实施情况。D侗寨位于贵州省黔东南苗族侗族自治州黎平县茅贡乡，是一个传统的侗族村寨，于2012年入选第一批“中国传统村落”名录，保存着较完整的历史遗产。D侗寨是一自然村庄，也是行政村，但在2014年和其他村合并为一个行政村。所处的贵州省黎平县位于东经108°31′～109°31′、北纬25°41′～26°08′。全县占地面积4 441 km2，辖25个乡镇403个行政村1 497个自然寨，全县森林覆盖率78%。研究点D侗寨隶属的贵州省黎平县茅贡乡坐落在黎平县西部，距黎平县城42 km，距榕江县城56 km。全乡面积为172 km2，处于长江和珠江水系分水岭，最高海拔、最低海拔分别为1 122、510 m，境内居住苗、侗、汉等民族。由于交通闭塞以及文化传统等原因，使该村的一些传统文化、自然资源、生态系统以及一些建筑资源得以保存完好。D侗寨所在的贵州省黔东南苗族侗族自治州林地面积占全州的70%，森林资源占了全省的1/3，林业资源丰富，在林权改革方面取得了很大的进展。由于其生态保护的完整性及集体林权制度改革的特别性，因而选择D侗寨作为研究点。

2.2 D侗寨森林生态补偿政策实施情况

我国林权制度改革经历了多个阶段，由于林权制度改革进程有不同的划分标准，因而在研究点D侗寨实际的林权改革阶段和时间如表2所示。

虽然不同地区对于林权制度改革的阶段不太一致，但多次改革的目的都是为了更好地明晰林地使用权和林木所有权，将承包权和经营权盘活，最终落实处置权和保障农民收益权的实现，建立现代化的林业产权制度[1]。

在研究点D侗寨，当地林农对于生态补偿政策也有相关的运行手段，对于不同的集体林权制度改革阶段，森林生态补偿政策在改革的同时也在发生变化，但是大致呈现越来越受重视的趋势。在之后的分析中，通过在集体林权制度改革的不同阶段对生态政策实施的不同方面进行分析，而生态补偿政策的案例将从天然林保护工程案例、生态公益林案例与退耕还林政策案例3个方面进行相关阐述。

2.2.1 天然林保护工程的案例——后龙山案例。D侗寨天然林即为当地“后龙山”，该后龙山占地255 hm2，不仅是集体所属的林地，更是村庄的一种信仰，许多侗族或其他少数民族村寨都对树具有敬畏之心，不到万不得已，都不会轻易去砍伐这片林。

自“林业三定”时期以来，后龙山中的林木便被划分为封山育林的天然林木，只有在村中集体需要兴建公益性质建筑时才能砍伐。自1981年至今，后龙山中的林木被砍伐过2次，第1次是在1992年时，由于D侗寨需要兴建村寨小学，因而砍伐了一部分后龙山中的树木；而第2次则是在1999年12月重修村寨的侗族鼓楼时，当时修建鼓楼对林木的需求量较大，在和村民的了解中得知，重修鼓楼时在后龙山中砍了近200株树，基于生态效益与政策效益，该天然林中的树木再未砍伐。现在，村民们栽种了树苗，对后龙山进行封山育林，该树苗的种植补贴由政府负担，同时后龙山是集体管理的公共物品，由于村寨信仰，使这片林地保存较好。当地社区群众自觉守护，将这片山封住以达到封山育林的目的，并且在集体林权制度改革期间依然保护这片天然林地。

对于后龙山的生态补偿政策主要由政府主导进行补偿，从经济利益的角度出发，对后龙山的树木不进行砍伐会有损林农的利益，但是政府根据后龙山的提供树苗种植补贴政策对该片天然林进行了相关的生态补偿；除政府的补偿措施之外，当地的村民由于信仰、传统等多方面原因会自发地进行维护、监督，因而生态补偿政策的成功实施与当地的森林管理模式有着密不可分的关系。

2.2.2 生态公益林的案例——登孟林场案例。登孟林场为D侗寨最大的集体林地，占地27 hm2。在1968年农村集体化时期，登孟林场所处的林地为天然林林地，因而登孟林场为所属生产大队的天然林林场。由于当时生产大队的经济水平低下，当地林农便大肆砍伐该天然林中的林木并变卖，以此带动村集体的经济发展，而收入归生产大队所有、再按照劳动力的多少分配给林农。在20世纪80年代初期，家庭联产承包责任制推行后，由于之前的大量砍伐致使登孟林场的天然林日渐减少，因而村集体组织林农对登孟林场进行植树造林，在“林业三定”时期后的林权改革突破时期，登孟林场成为了D侗寨的生态公益林，林农们着力维护这片林场，种植树木且不取劳动报酬。1989年，由于需要修葺乡村公路，林农们变卖登孟林场中的树木；在1994—1995年，D侗寨重新在登孟林场造林、种植杉树，林农们集体参与植树造林任务，与80年代初期的植树造林一样，林农并没有任何报酬。到现在新一轮的集体林权改革之后，林农们不再砍伐登孟林场中的林木，政府为了能够让村民们维持基本经济水平，允许村民们利用种植的松树，割松脂以维持生计。

由于林权制度改革的实行，分林到户最初造成了林农对森林乱砍滥伐的现象，但随着改革的深入，村民逐渐意识到了生态保护及可持续发展森林生态的重要性，促进了后期林农的自发种树集体行动，政府制定政策的外部性导致了村寨中林农行为的内生性变化。对于生态公益林而言，虽然“有形产品”所获取的收益减少了，但是大众从“无形产品”中的收益却大大提高了，但是对于“无形产品”往往存在无偿或低价供给的情况，且“无形产品”的供给低于公众利益的需要，因而生态公益林的补偿政策即使有政府财政的支持，所产生的经济利益也很难达到公众满意的状态。

2.2.3 退耕还林的案例——楠竹林案例。我国的退耕还林试点阶段为1999—2001年，而D侗寨退耕还林的正式实施为2003年集体林权制度改革时期，政府通过退耕还林的形式对于D侗寨开展了相关的生态补偿项目，即楠竹林地的退耕还林项目，当时对于D侗寨的林农们来说，只要完成了国家规定的退耕还林任务，就能够得到相应的补贴，因而当时一部分D侗寨的村民种植了此片楠竹林，该补贴政策一直持续到了2008年新一轮集体林权制度深化改革开始。在新一轮集体林权制度改革开始后，该补偿项目停止补助后的2010—2013年，该片退耕还林的楠竹林地被纳入了村集体林地范畴，随后分林到户给村民个人。

退耕补偿政策在不少国家都有实行，政府是政策实行的主导者，而政府对于村民的补偿标准从某种程度看，直接决定了是否能够激励村民，而提高农民的积极性对于生态保护来说是至关重要的。但是在退耕还林补偿政策停止补助发放后，有些村民还是会选择退林还耕，导致森林覆盖率降低、水土流失严重。

3 讨论与结论

我国的大部分森林生态补偿政策仍以政府为主导，而补偿主体大多也是政府，对于研究点D侗寨的具体森林生态补偿情况如表3所示。不同的生态补偿林类型的补偿主体、方式以及机制的选择都有所不同。

3.1 天然林

对于D侗寨这个少数民族村寨而言，村寨当地的传统文化对于该天然林的保护与国家的集体林权制度改革政策是十分契合的。对于村寨而言，天然林是公共资源，他们会为了集体利益而自主治理，当地群众能够自发考虑当地生态的可持续发展问题，他们对于森林生态的保护态度十分積极，而政府的相应补偿更加能够带动当地村民保护天然林的积极性，因而当政府制定相关生态补偿政策时，应当积极与当地的传统林业管理知识相结合，一方面需要适当补贴给当地林农以基本的保障；另一方面需要带动当地林农对生态环境维护、监督的积极性，使他们能够自发地、可持续地保护生态环境。

3.2 生态公益林

我国生态公益林大多为林场，但是在“林业三定”时期，由于没有对村民进行有效约束，乱砍滥伐现象时有发生，导致在实现林农效益增加的同时并没有保持生态良好的局面，因而我国需要生态公益林补偿，通过经济手段将森林生态效益的外部性内部化。而公益林作为公共物品（公共产品），不仅具有经济效应，更需要向公众提供森林生态效益，在禁止商业采伐时，无法转化为经济效益，直接导致了林农的经济利益受到限制与损害[8]。而对于D侗寨而言，政府在作生态补偿决策时虽然给予了村民们一定的补偿以及一部分经济效益，但是并不能满足村民们的经济发展水平。因此，政府应该加大对村民们的财政扶持，一方面提升村民们对经济水平的满意程度，另一方面可以发动当地的人力资源，加大对于生态公益林的监督力度，可以适当对有利于生态公益林发展的行为予以鼓励[9-10]，对有害于生态公益林可持续发展的行为进行惩罚，使当地群众参与到保持生态公益林的工作中来。

3.3 退耕林

退耕还林政策的实施对于生态效益补偿机制来说是维护生态强有力的手段，但是补偿林农的损失则成为较难攻克的难题。从理论上讲，森林为社会提供了无偿生态服务[11-12]，使森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。其实林权制度改革，将退耕还林的林地分给林农对于林农来说也是一种补偿的方式[13-14]，但是維持私人经济收益与社会生态效益的平衡才是最主要的。

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