北京市新型城镇化发展路径研究——以北京市延庆区为例

文/张锐 张晓妍 袁钟楚

新型城镇化战略是新时代中国特色社会主义发展的重要实践，是建设现代化国家的关键举措，也是实施乡村振兴战略和区域协调发展战略的有力支撑。为落实新型城镇化战略，国家发展和改革委员会分三批确定国家新型城镇化综合试点地区，在新型城镇化重点领域探索典型经验和创新模式。北京市六个区先后被纳入试点，本文立足延庆区作为第三批综合试点的实际情况，针对掣肘新型城镇化建设的瓶颈问题，从“人地钱”等角度，研究提出加快新型城镇化建设的路径，为超大城市推进新型城镇化建设积累先行先试经验。

一、北京市新型城镇化建设特点

北京市作为首都城市和超大型城市，在疏解非首都功能、建设国际一流和谐宜居之都的战略背景下，新型城镇化建设既具有一般性城市的普遍性特征，又与一般性城市具有较大区别性。主要表现在五个方面：一是城镇化发展阶段和水平不同。2017年，北京市的城镇化率达到86.5%，进入了城镇化发展的高级阶段。二是人口市民化管理的侧重点不同。北京市在推进农业转移人口市民化时，需妥善处理满足外来人口市民化需求与人口规模调控、非首都功能疏解的关系，工作重点更侧重于加速推动本地农民市民化。三是土地利用更加强调减量集约。因此要严控并有效缩减城乡建设用地总量，必须在存量建设用地上做足文章。四是城镇化投融资更加便利。北京聚集了大量国内外银行、投资、基金等机构，资金来源更加多元、便利。五是住房供需矛盾更加突出。北京解决新型城镇化建设任务中“房”问题的难度，比其他城市更为艰巨。

“人、地、钱、房”是新型城镇化建设中的核心任务，与其他省市相比，北京市城镇化的发展水平、战略目标、建设任务、工作重点具有许多不同之处，在理解北京市新型城镇化建设中必须把握好阶段性特征以及差异性。本文以延庆区作为案例，重点研究北京特色的新型城镇化发展路径。

二、延庆区新型城镇化建设现状及问题

（一）现状情况

1．城镇化总体水平稳步提高。“十二五”期间，本区常住人口城镇化率年均增长1个百分点，2017年底，常住人口城镇化率56.5%，处于城镇化加速发展阶段，户籍人口城镇化率45 %，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差11个百分点。

2．城乡体系逐步健全。出台城乡建设系列政策文件，形成宜居新城、精品小镇和美丽乡村政策体系，通过宜居新城—精品小镇—美丽乡村的协同建设，大大提升可持续发展能力。

3．特色产业基础进一步夯实。2017年，三次产业结构为5.0：31.3：63.7；一产发展已形成品牌优势，“延庆·有机农业”占农业总产值比重达20%，百里山水画廊成为全市沟域经济发展典范，四季花海被评为“中国美丽田园”；二产发展注重新能源、节能环保等新兴产业，2012年成立中关村延庆园，新能源环保产业产值占规模以上工业总产值比重达到45.4%；三产发展势头强劲，依托八达岭长城、石佛寺、野鸭湖等自然和人文景观，大力发展旅游产业。

4．绿色发展大事带动效应逐步显现。北京成功获得2019年世界园艺博览会承办权和2022年冬奥会举办权，世园会的举办地和冬奥会的高山滑雪、雪车雪橇比赛项目落户本区，成为三大赛区之一。在世界级绿色大事的带动下，高标准建设道路交通、市政设施、公共服务设施等项目，城镇综合承载力不断增强。2017年完成全社会固定资产投资1541377万元，比上年增长43.7%。

（二）面临问题

1．城镇化水平总体不高。全区常住人口城镇化率56.5%，低于全市平均水平30个百分点，城镇化水平仍有较大提升空间。全区户籍人口城镇化率45%，低于全市平均水平37个百分点。全区农民15万人，占全区户籍人口的一半以上，人口市民化压力较大。

2．建设用地使用面临瓶颈。全区土地总面积1994.88平方公里，其中，建设用地约占总面积的6.54%。根据全市用地减量化发展的要求和年度计划，集体建设用地将按照一定的比例缩减指标。延庆区农村集体产业用地相对较少，集体经济不发达，目前最有可能被盘活做文章的集体经营性建设用地资源十分有限。另外宅基地再利用涉及到农民的生活稳定问题，国家政策改革步伐较小，在全区突破宅基地利用的政策瓶颈难度很大。

3．城镇产业基础薄弱。延庆区的经济总量较小，产业层级不高。区内涉农知名龙头企业较少，带动能力不强，提升农村经济内生发展动力不足；新能源和节能环保产业主要依赖少数骨干企业的带动，但产业体系仅是雏形，尚未形成规模；旅游业休闲旅游季节性较强，旅游设施和服务体系有待完善。

4．项目资金平衡和融资难度大。延庆区地处生态涵养区，受建设用地指标不足、容积率和建筑密度等建设指标控制较严和区位条件的影响，项目开发能获取的直接和间接收益较北京市其它区更低，难以平衡高额的征地补偿费用。棚户区改造、公共服务设施、基础设施等工程需要投入高额的资金，单纯依靠政府主导、依赖土地财政支撑的城镇化模式难以持续。

三、延庆区新型城镇化的发展路径

（一） 依托重大活动带动农业转移人口市民化

依据《北京城市总体规划(2016年—2035年)》，紧密对接北京市人口管理总体部署，以重大活动筹办举办、重大项目建设等为契机，推动农业人口转移，统筹解决新市民的城市融入问题，加快推动农民就地就近城镇化。

1．农业转移人口市民化的路径

农业转移人口市民化主要聚焦在三个方面：一是通过冬奥会、世园会等重大活动，用好棚户区改造政策，对其涉及村庄进行搬迁，推动农民实现农转非，实现本地农民到居民的转变。二是通过重大活动和项目实施，带动外来高端人口在延庆工作、居住、生活，促进外来常住人口市民化。三是通过镇区改造、山区搬迁等方式，将涉及村庄安置到镇中心区、城区居住，配建完善的基础设施和公共服务设施，让农民在不转居的情况下，享受与城镇居民同样的公共服务。

2．提升新市民融入城市能力

(1)增加社会保障力度和覆盖率。统一社会保障成本测算标准，一次性缴纳就业补助费用和社会保险转移接续费用，实现城乡社会保险制度之间无障碍转移接续；优化新农合社会保险制度，逐步缩小农民非转居聚居人口与城镇居民的社会保险差距。

(2)降低新市民就业成本。建立健全农村劳动力申请小额贴息贷款和城镇登记失业人员、农村转移就业劳动力等人员岗位补贴和社会保险补贴的制度，制定农业转移人口就业创业意见，降低创业门槛，放宽创业市场准入，鼓励展开多种形式的创业活动，营造良好的就业创业环境。

(3)增强农民就业转变能力。顺应农民职业化发展趋势，制定职业农民教育培训、扶持的指导文件，推动传统农民转型成为“新型职业农民”；借势冬奥会、世园会等重大活动，创新培训方式，与园艺产业、旅游服务业等相关企业加强合作，定向培养企业所需人才。

(4)建立均等化的公共服务机制。将外来常住人口的子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务；拓宽住房保障渠道，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善新市民的居住条件。

(二)建立促进产业可持续发展的用地机制

坚持城乡建设用地减量提质和集约高效利用，以北京集体建设用地政策创新为指导，释放政策红利，集成使用集体产业用地，统筹利用城乡建设用地增减挂钩、闲置宅基地创新使用等用地政策，破解集体建设用地粗放使用、农村宅基地闲置等难点问题，积极稳妥推进绿色产业可持续发展。

1．实施城乡建设用地增减挂钩政策

（1）统筹存量集体建设用地的空间配置。探索建立存量土地指标评价体系，根据土地量化指标确定评价级别，按照评价机制进行评价，评价好的在用地指标、银行贷款、节能环保等方面给予政策倾斜，评价差的就淘汰，将其作为土地增减挂钩的依据。根据北京市政策要求，制定延庆区城乡建设用地增减挂钩实施细则，将置换出的部分集体建设用地指标，实现与延庆新城，及发展基础较好、区位优势明显的镇统筹利用。

（2）城乡建设用地增减挂钩实施流程。一是建立增减挂钩平台。在保障农民利益的同时，由区政府统筹确定可用于增减挂政策的建新地块和拆旧地块，并建立大数据平台统一管理，确保建新拆旧项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低。二是建设项目供地审批。项目建设单位确定用地位置、占用耕地面积，按照项目用地申请要求，准备项目征地的相关报审材料，获得用地批准后，实施土地一级开发。三是拆旧地块复垦审批。根据政策要求，编制增减挂钩实施方案，将实施方案和审批材料报至市规划国土委审核，审核通过后，报市政府批准。对拆旧地块实施复垦，复垦费用可由政府或社会单位投资，按照拆迁补偿标准计算拆旧区的拆迁补偿安置费用，安置费用可纳入建新地块的一级开发成本。（见图1）

图1 城乡建设用地增减挂钩示意

2．统筹利用乡镇集体产业用地

（1）探索成立镇级联营公司。按照发展权共享的原则，在镇（乡）总体规划的指导下，以镇为实施单元，各村以集体土地所有权入股，成立镇级联营公司，土地使用权登记在该公司名下。各村集体经济组织一次性授权镇级联营公司，成为土地整理开发、建设运营的主体。股权由全村持有，作为收益分配的依据。

（2）编制实施方案落实政策。延庆区大榆树镇是北京市乡镇统筹利用集体产业用地试点，遵循规划先行的原则，镇政府会同规划分局、国土分局等区相关部门，抓紧编制实施方案，包括“拆旧建新”方案、“建新区”控制性详细规划、试点乡镇土地利用总体规划、“拆旧区”土地整治等，形成成熟方案后，按照审批流程逐级报送，市政府批复后，加快推动政策实施。

3．推进农村闲置宅基地的高效利用

（1）探索建立镇级宅基地交易平台。探讨农村宅基地在镇域范围内农村人口及村集体经济组织之间有序流转，建立镇级宅基地流转平台。依托北京农村产权交易所延庆办事处，在镇级农村产权交易所开辟宅基地使用权交易板块，由各村有偿回收闲置宅基地，优先安排本村内无房户住房需求和部分耕地复垦后，将宅基地使用权、有偿使用费的基本情况发送到该交易平台，镇内各村集体经济组织和农民均可直接进行交易。交易成功后到区级土地管理部门办理变更登记；交易不成功的宅基地，可申请土地复垦和规划调整，简化手续，土地指标进入镇级土地集中流转区。将农民在农村占有和支配的宅基地资源转变为资产，并将这些资产变现为可交易、能抵押的资本，可以提高农民带资进城能力。

（2）创新闲置宅基地利用模式。村集体成立农民房产经营专业合作社，作为组织管理农民并与社会资本开展合作的主体，按照自愿、有偿的原则，农民将闲置宅基地或房屋流转到合作社，并成为社员。合作社在区、镇乡的指导下与社会资本开展合作，确定好合作形式、管理形式、收益分配方案等内容，在每年取得收益分配时对社员进行分红，并对社员进行管理。合作社负责闲置宅基地及房屋的经营管理，投入资金改造房屋，建设休闲养老、乡村旅游等产业发展必备的配套设施。区、镇（乡）通过招商引资工作，引入有实力、有信誉的优质社会资本和专业的管理团队，集成目前各项扶持政策，对试点村在基础设施建设、公共服务配套、简化审批手续等方面给予一定支持，同时监督合作社对社员进行分红，维护农民权益。（见图2）

图2 闲置宅基地和农宅利用实施流程示意图

（三）建立多元化可持续的城镇化投融资机制

冬奥会和世园会周边的基础设施提升、环境整治、配套公共服务建设和特色小城镇建设面临较大的资金缺口，传统的资金筹措渠道和融资模式已经难以满足现实需求，应整合利用政府资金、民间资本，创新投融资渠道，建立多元化、可持续的投融资机制。

1．加大政府财政支持力度。制定绿色产业引导基金使用管理办法，发挥政府资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，支持创新型的高端绿色产业。

2．建立与政策性金融机构合作机制。加强与国家开发银行、农业发展银行的沟通，对接商业银行、保险、基金等金融机构，加强各类资金的统筹调配，畅通服务城镇化建设的金融通道。

3．大力推广政府与社会资本合作模式。放开社会资本在基础设施和公共服务设施领域的市场准入，细化PPP项目管理办法，规范PPP项目的建设、采购、监管，建立PPP项目储备库，在冬奥会场馆、世园会园区等重点区域实施一批PPP项目，逐步扩大模式适用领域。

（四）统筹推进城乡一体化建设

积极落实京津冀协同发展，以服务世园会、冬奥会等绿色大事为重点，在更大空间范围内优化延庆城镇空间布局，以创新完善“宜居新城—精品小镇—美丽乡村”城乡体系为主线，把城市和乡村作为有机整体统筹谋划，全面推动城乡一体化发展。

1．加快推进宜居新城建设

完善棚户区改造政策，改善居民居住条件，有序推进棚户区改造工程，实行集中搬迁安置。扎实推进各项公共服务和基础设施建设，提升新城综合承载能力。按照“国家森林城市”标准，建设具有延庆特色的商业街区、文化体验区、园艺冬奥主题公园。

2．培育一批特色小城镇

依据不同地形特征、重大活动承载、具有较好产业项目基础等原则，选择试点建设特色小城镇，培育特色产业功能，完善公共服务、基础设施、生态环境等，建成一批形态“小而美”、功能“精而强”的特色小城镇。

（1）冬奥冰雪休闲小镇。充分把握2022年冬奥会契机，以服务保障冬奥会为主要任务，围绕冰雪产业发展，打造冰雪休闲小镇门户。张山营镇借助冬奥赛区场馆建设，完善服务保障冬奥会配套设施，打造为以冰雪休闲为核心、四季旅游为特色的冬奥冰雪休闲小镇。

（2）园艺风情小镇。依托康庄镇的世园会、中关村延庆园等特色资源和毗邻新城、交通便利的区位优势，紧紧把握“园艺”和“科技”两个关键词，加快引进花卉园艺、高新技术、成果孵化等产业资源，促进自然生态资源、休闲娱乐资源、科技创新要素和园艺产业融合发展，打造以世园风情为风貌特点，串联文化旅游、休闲度假、创新服务等功能的园艺风情小镇。

（3）休闲旅游小镇。千家店镇位于延庆区东部山区，拥有百里山水画廊、世界地质公园等特色资源。围绕沟域经济发展，全面提升镇域生态环境和景观风貌，打造以自然山水体验、地质文化休闲为特色的全域旅游名镇。

（4）花韵文化古镇。四海镇拥有四季花海、四海古城、长城遗址等优质资源。依托自然生态环境本底，以沟域经济为重要抓手，通过花卉观光休闲带、文化休闲度假带和六大功能区，串联镇域特色村庄和主要景点，延伸花卉产业链。

3．推进美丽乡村建设

充分挖掘农村的自然资源和文化资源，发挥规划引领作用，完善基础设施和公共服务设施，健全美丽乡村建设管理机制，全面建成和谐幸福生活美的美丽乡村，打响延庆“首都美丽乡村”品牌。落实中央推进的乡村振兴战略和农村“三权分置”改革，创新农村生产管理模式，以村为单位，成立农村合作社，与社会相关专业公司和机构合作，开展农用地统筹利用，形成“公司+合作社+农民”的运营模式。