农村土地承包经营权确权与两区划定工作作用的探讨

江西省煤田地质局普查综合大队 江西南昌 330001

为确保广大农民获得长期有保障的土地承包经营权，进一步完善土地承包管理工作，中央对农村土地承包经营权确权登记工作提出了明确要求，相关法律也做出了明确规定。开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是保持土地承包关系稳定并长久不变，维护农民财产权等合法权益的重要举措；是推动土地规范流转、促进规模经营、发展现代农业的客观需要；也是深化农村产权制度改革，增加农民财产性收入的有效途径；农村土地承包经营权确权登记是民生工程、民心工程，具有开创性、探索性，使命光荣、任务艰巨。

1 农田建设与土地承包经营权流转的关系

（1）土地承包经营权流转是高标准基本农田建设的内在需求，土地资源是农业生产的关键要素，具有不可替代的作用。高标准基本农田建设工程作为为农业生产服务的重要手段之一，主要作用包括促进耕地数量、质量和生态全面管护，从而推进农业现代化与新农村建设。现代农业的发展要求进行一定程度的土地规模化经营，假如农村土地承包经营权的流转不畅，就会对农业种植大户的适当的土地资源需求产生制约，不仅限制了农业生产的升级与发展，也抑制了农业种植大户对建设高标准基本农田和提高耕地资源质量的渴望程度。这是因为当农业规模化到一定程度后，农业种植大户会自然产生对流转所得耕地质量等级的提升需求——来源于大规模农业生产必需的农业机械化，同时，耕地质量等级的提升也是农业生产增收的直接途径。总之，依据相关法律法规进行有偿的土地流转，保证土地承包经营权流转的稳定与顺畅，使农民自主自发地行动，是高标准基本农田建设的内在需求[1]。

（2）高标准基本农田建设是促进土地承包经营权流转的外部驱动力，高标准基本农田建设项目作为一项系统、科学的工程，首先需要在整体规划上实现最优化的土地资源配置，从而获得较高的工程收益。这就要求当地农业生产达到一定的规模化程度，在客观条件上提高土地资源的集约化水平，为当地农业产业化生产铺平道路。高标准基本农田建设项目中包括田间道路工程的内容，除了满足农业机械作业外，还应满足农业物资运输等一系列农业生产活动的要求。可以预见，高标准基本农田建设项目完成后，将对农业方面的加工、储藏、运输、营销等相关产业的发展产生促进作用，这既是农业生产者转向非农产业的利好,也符合中国城镇化战略的趋势。高标准基本农田建设对完善和促进农村土地承包经营权流转有显著作用，是加快土地承包经营权合理流转的外部驱动力。

2 农田建设与土地承包经营权之间存在的问题

（1）高标准基本农田建设统筹投资不够完善，未能带动农户流转积极性。目前与高标准基本农田建设相关的职能部门较多，且分属不同的行政系统，均可独立开展高标准基本农田建设相关的工作，导致全局全面统筹的困难增大，甚至存在重复建设的问题。近年来由于城镇化趋势的显著作用，农业劳动力转向城镇中的第三产业，一些具有农业种植传统的区域也出现了复种指数下降的问题，中国农业精耕细作的传统也受到了粗放式种植的挑战，这些地区的农民出于提高土地收益的考虑，对开展高标准基本农田建设支持度较高，也有优化土地资源配置的意愿。但是，如果相关部门统筹不够，投资过于分散，就不能使农业人口从高标准基本农田建设中获得足够收益，高标准基本农田建设与土地承包经营权流转也就不能有机结合，各部门独立开展项目也会在一定程度上造成项目相关的申请审批手续的繁复程度增加，易造成村集体等基层组织在政策理解上出现障碍，进而产生畏难心理，使原有较为热切的农田建设与土地流转意愿落空。

（2）高标准基本农田建设与土地承包经营者生活需求的衔接不足。现阶段高标准基本农田建设主要面向的是与农田耕作相关的内容，基本不涉及村庄内部的环境治理和交通整治等内容。虽然此类内容是新农村建设的主要领域，但由于高标准基本农田建设与新农村建设通常不会同步进行，导致一些高标准基本农田项目区内出现了村庄两头田间道为新修标准较高的混凝土或柏油路面，唯独村内穿过的一段仍然为路面坑洼不平、损毁严重的土路，没有充分考虑到土地承包者的生活需要，在某种程度上也挫伤了当地土地经营承包者的农业生产热情，也间接影响到了其对土地承包经营权流转的自主自发性。如果能在合理范围内考虑土地承包经营者的生活需要，适度拓宽高标准基本农田建设的工作范围，有条件的因地制宜地开展一些村庄内部道路修葺、村庄环境治理甚至危旧房屋改造的工作，必将利于推动土地承包经营权的流转[2]。

3 农田建设与土地承包经营权机制建立

（1）土地确权是互促机制建立的前提。高标准基本农田建设与土地承包经营权流转相互促进机制建立的前提是土地资源具有明晰的权属，但由于各种原因，我国不少地区还存在着土地权属不清的问题。地权保持稳定对土地流转有促进作用，现阶段我国农村的土地经营权已经存在部分流转。⑩但是某些地区存在土地细碎化、田块破碎度高的问题，在充分考虑农民意志与需求的前提下，通过村集体进行以自愿协商为基础的土地确权与承包经营权流转同步协调推进，如采用确权确股不确地的方式，则必须先期充分宣讲政策，打消农民的疑虑心理。土地确权可以与农村承包地宅基地、农村集体建设用地确权进行联合推进，这种统筹协调的方式与单独确权相比能显著降低行政成本。在土地确定权属后，还应建立农村土地产权的信息数据库，通过网络的信息化管理，避免日后在高标准基本农田建设与土地承包经营权流转中出现土地纠纷。

（2）健全土地经营权流转市场，结合高标准基本农田建设进行土地流转服务，为了保障高标准基本农田建设与土地承包经营权流转互促机制的畅通，必须健全现有的土地经营权流转市场。土地经营权流转市场的发展应以公益性为前提，不应拘于形式，各地可以在实际工作中发现和建立符合本地土地承包经营权流转现状需要的市场形式，鼓励和培养基于土地经营权流转市场的中介组织。为了协调高标准基本农田建设与土地承包经营权流转，各地农业和国土部门应联合建立并管理县、乡联网的机构健全的土地流转信息服务平台，完善村一级的土地流转监督机制，形成县、乡、村三级土地流转服务体系和管理网络。当高标准基本农田项目实施时，鼓励进行项目区相关的土地承包经营权流转，提供土地流转涉及的如信息收集和政策宣讲等“一站式”服务，并确保土地承包人与土地流入方签订合法的土地流转合同，有效规避在高标准基本农田建设背景下进行的土地流转所产生的土地承包经营权纠纷，充分结合高标准基本农田建设进行土地流转服务。

（3）加强政府导向，多部门联动构建高标准基本农田建设与土地流转的有机结合机制，土地承包经营权的适度流转需要政府的保护和支持，在保持市场引导作用的前提下，充分加强政府的导向作用以作为政策后盾。而不同部门独立开展农田建设相关的工作都具有一定的侧重点和局限性，这是工作职能和领域差异限制所致，为了实现高标准基本农田建设与土地承包经营权流转的有机结合，必须建立跨部门的联动协调体系。为了建立可靠的跨部门联动协调体系，体系主管部门的行政层级不宜过低，建议由省一级人民政府承担主要管理工作。完整的联动协调体系应包括。第一，依据各地区现有的土地资源集约度、水利设施完善度、农户流转意愿等资料，制定指导性的省级高标准基本农田建设规划。第二，依据规划统筹调控各部门的相关资金，做到农业、国土和水利部门联动，集中合理运用资金，通过高标准基本农田建设与土地承包经营权流转的相互促进作用，使项目区在建设完成后，既提升了基本农田的标准保护了粮食安全，又完成了农业的规模化与现代化，作为示范性区域为其他地区提供指导性服务[3]。

土地承包经营权确权登记工作开展到现阶段，大部分学者认为其意义重大，不仅能解决农民以及集体间的隐性纠纷以及历史遗留问题，还能再次查明各村各家庭的耕地情况，建立起农村土地承包管理信息系统，健全农村土地用途管制，为农村土地正常的市场化流转提供全面的保障。