建设卓越的国际绿色交通之都——天津市中心城区绿色交通发展战略研究

蒋 寅，姜 洋，曹伯虎，闫 俪，欧 杰

(1.天津市市政工程设计研究总院，天津300201；2.宇恒可持续交通研究中心，北京100004；3.北京数城未来科技有限公司，北京100004；4.天津市城市规划设计研究院，天津300201；5.天津市住建委世行贷款项目办公室，天津300201；6.世界银行新加坡办公室，新加坡018983)

0 引言

绿色交通是世界交通发展的历史潮流。欧美国家从马车时代到电车时代再到小汽车时代，最后回归到鼓励公共交通、步行和自行车交通发展的绿色交通时代，真实反映了这一发展规律。2017年11月27日，《交通运输部关于全面深入推进绿色交通发展的意见》(交政研发[2017]186号)[1]发布，从国家层面积极推进绿色交通发展，将绿色交通发展作为交通强国与美丽中国建设的重要抓手，从深化供给侧结构性改革入手缓解当前中国大城市交通拥堵。

天津市具有发展绿色交通的独特优势。适宜步行和自行车的出行距离、优良的自行车出行传统、绿色的交通结构，奠定了绿色交通发展的良好基础。但近年来城镇化与机动化的快速发展对绿色交通发展也带来了严重冲击与挑战。为促进天津市中心城区建设世界一流的绿色交通体系，在世界银行的大力支持下，天津市住建委世行贷款项目办公室开展了天津市中心城区绿色交通发展战略研究[2]，以探索一条适宜天津的绿色交通发展路径。

表1 天津与国内外其他城市出行指标比较Tab.1 Travel indicators in Tianjin and several domestic and international cities

图1 中心城区可开发用地分布Fig.1 Distribution of available land for development in urban central area

1 天津市绿色交通发展优势

天津市中心城区占地面积约334 km2，路网密度为4.5 km·km-2，轨道交通线网密度约0.3 km·km-2，23%的居民可以在适宜步行距离从家出发搭乘轨道交通，29%的通勤出行者可以在适宜步行距离从单位出发搭乘轨道交通，公共汽车站500 m范围覆盖83%的人口。交通基础设施总体水平虽与国际大都市尚有一定差距，但接近中国主要城市。

天津市中心城区发展绿色交通的优势主要体现在三个方面：

1）城市布局紧凑集约，居民出行距离适中。

中心城区用地紧凑集约，土地混合利用程度高，跨区远距离出行比例低于北京、上海等城市，居民平均出行距离仅4.8 km(见表1)，平均出行时间30 min，出行距离和时间适宜步行和自行车出行。

2）绿色交通出行比例高，自行车产业和文化基础雄厚。

2011年中心城区居民采用步行、自行车、轨道交通和公共汽车的出行比例高达79%，其中居民自行车出行比例高达34%，远高于北京、上海等超大城市。此外，天津还是世界最大的自行车生产制造基地和出口基地，拥有中国第一个自行车民族品牌“飞鸽”和众多知名企业，具有优良的自行车文化传统，发展自行车交通拥有得天独厚的优势。

3）机动车限购限行政策出台时机早。

天津市政府于2013年出台机动车限购限行政策，有效控制了机动车过快增长，机动车保有量由过去超过15%的年增长率放缓为3%，道路拥堵得到一定程度的改善。难能可贵的是，当前天津市户均汽车保有量仍处于较低水平，远低于北京、伦敦和首尔等大城市的机动化水平。天津市政府及时出台机动车限购限行政策，无疑为下一步交通结构优化和绿色交通发展提供了难得的战略机遇期。

2 绿色交通发展趋势与挑战

尽管天津市中心城区绿色交通发展优势明显，但城镇化蔓延与机动化发展对绿色交通带来的冲击依然突出，绿色交通发展形势依然严峻，其主要矛盾突出表现在市民日益增长的出行需求和城市交通基础设施与发展存在的不平衡、不充分、不绿色之间的矛盾。

2.1 不平衡——城市加速向外蔓延，出行距离进一步增加，地区交通发展不平衡问题突出

中心城区已进入内部存量优化和外围增量扩容并存的新时代。从图1可以看出，中心城区的存量用地主要在外围，规划的城市结构将从单中心向“一主五副”多中心逐步转变，从而加速城市向外蔓延。在此过程中，如果职住平衡性和用地混合性较现状明显变差，出行距离将大幅增加。

同时，外围新建地区小汽车导向特征明显，街道活力丧失，地区交通发展不平衡问题突出。中心城区核心区多采用小街区、密路网的传统街区制开发模式，街区尺度适宜步行，遮阴良好，底商丰富，街道和公共空间富有活力(见图2)。然而，近年来外围新建地区采用了大街区、宽马路的小汽车导向开发模式，体现为路网密度低、用地功能单一、地块被围墙或栅栏围合、出入口少。这些特征不仅与天津市传统城市布局模式相去甚远，更导致出行绕行距离增加、过街不便、公共交通和生活服务难以渗透、街道活力丧失、缺乏生活情趣，最终造成居民出行对小汽车严重依赖。

2.2 不充分——轨道交通加快建设，但资源利用不充分，距离塑造真正意义的轨道城市任重道远

大力发展并加快建设轨道交通是当前城市交通发展的既定战略。天津市中心城区2030年规划13条轨道交通线路、2条市域轨道交通线路，线路总长度578.5 km，将在现状147 km的基础上增加约431公里[3]。轨道交通将成为未来中心城区综合交通体系的重要支撑。

天津市要建设成为真正意义的轨道城市任重道远。首先，现状中心城区轨道交通利用率低，资源利用不充分问题突出，轨道交通日客运强度仅0.6万人次·km-1·d-1，远低于北京、上海、香港等中国同等规模城市；轨道交通出行比例仅1%，远未发挥其在公共交通系统中应承担的骨干作用；其次，轨道交通建设周期长，短期内难以提高公共交通的整体服务水平，且新增轨道交通的总投资预计达3 770亿元，加上后续高昂的运营维护成本，势必给城市财政带来巨大压力，未必是城市交通的最佳选择或唯一选择。

2.3 不绿色——交通拥堵加剧，自行车出行比例存在下滑风险，交通发展趋势不绿色的问题依然严峻

机动车限购限行政策在2013年出台后的一年内取得了显著成效，但并未实现引导小汽车出行向公共交通出行转移的初衷。调查表明[4]，在机动车限行日，仅有20%的受访家庭改用绿色交通方式出行，交通限行政策对交通拥堵缓解的效果大打折扣。2016年中心城区骨干路网的平均车速已降至2013年水平(见图3)，机动车限购限行的政策红利接近消失。与此同时，小客车停车问题愈发突出，亟待研究出台新的机动车管理政策以有效调控机动车出行需求。

尽管天津市中心城区的步行和自行车出行比例很高，但近年来步行和自行车出行环境不断恶化，基本的通行空间无法得到保证，出行比例大幅下滑。2016年中心城区居民自行车出行比例较2011年下滑5个百分点，且主要转移至小汽车出行。模型测试表明，未来随着居民收入水平提高以及机动化进程深入，步行和自行车出行比例将有继续大幅下滑的风险，预计2030年自行车出行比例比2016年下降13个百分点、步行出行比例下降7个百分点。

图2 街区模式对比Fig.2 Comparison of neighborhood land use development patterns

3 绿色交通发展愿景与目标

3.1 总体愿景：建设成为卓越的国际绿色交通之都

图3 中心城区骨干路网车速变化Fig.3 Changes in vehicle travel speed on the arterial roadway network within central urban area

表2 天津市中心城区绿色交通发展指标体系Tab.2 Green transportation development indicator system for Tianjin central area

基于京津冀一体化发展战略和天津市双城空间发展战略，天津市中心城区城市发展愿景为：建设成为区域商贸服务中心、科教创新中心、文化旅游中心和国家历史文化名城[5]。

为支撑城市发展愿景，中心城区绿色交通总体愿景为：建设成为卓越的国际绿色交通之都，成为一个令人向往、繁荣活跃、绿色低碳和有竞争力的城市中心地区，实现以人为本和智慧高效的交通系统，满足全体市民安全、舒适、便捷出行的美好生活需要。

3.2 核心目标：紧凑之城、自行车之城、宜居之城

基于总体愿景，延续现状绿色交通发展的三大优势：紧凑发展、自行车出行、宜居生态，研究提出紧凑之城、自行车之城、宜居之城三大核心目标，并制定多维度规划分目标(见表2)。

目标1：实现城市交通与土地利用协调发展，多元交通方式有机整合，城市空间高效集约，将天津建设成为公共交通先导的紧凑之城。

目标2：继承发扬本地自行车交通的良好传统，自行车交通设施和出行环境不断改善，市民自行车出行比例位于国内外同等城市领先水平，将天津建设成为世界知名的自行车之城。

目标3：保持市民的通勤距离和时间处于适中水平，城市街道和公共空间环境品质大幅提升，将天津建设成为以人为本的宜居之城。

4 绿色交通总体战略方案

在天津市绿色交通现状与未来趋势分析的基础上，按照原有规划和延续限购限行等政策，构建了基准情景；再根据不同的公共交通系统方案，不同强度的土地利用、步行和自行车交通系统以及机动车政策的组合调整方案，形成4个比较情景方案(见图4)。通过模型测试最终确定情景S4作为总体战略方案，即强化的TOD措施+合理轨道交通与中运量公共交通的组合方案。

4.1 构建多方式骨架网络，采用公共交通引导的用地开发模式，构建公共交通先导的紧凑之城

紧凑城市的概念最早由欧洲社区委员会于1990年提出，其基本原理是：相对较高的密度更能减少交通、能源需求以及环境污染，从而更好地保障生活质量和环境状况[6]。相较于北京、上海等特大城市，得益于天津用地混合的特征，城市发展比较紧凑，出行距离适中。发展紧凑之城的主要挑战在于如何协调交通骨架网络与土地利用一体化发展，引导城市向外有序拓展。因此，研究提出构建多方式骨架网络，强化TOD引导，构建公共交通先导的紧凑之城。

多方式骨干公共交通网络是天津在内的大城市发展公共交通的必然选择(见表3)。多样化的城市公共交通走廊需要多样化的公共交通服务，尤其在天津市目前已建轨道交通客流不高的情况下，一方面需要积极研究采取措施提升轨道交通客流，发挥现有轨道交通的作用；另一方面需要打破只有地铁与公共汽车服务的二元结构，引入中运量公共交通方式，构建多方式骨干公共交通网络。

依据分区差异性和走廊具体情况，积极发展中运量公共交通。中心城区规划的轨道交通网络以中心放射线为主，外围地区之间缺少横向联系，同时部分线路延伸过长导致末端客流不足，因此在城市外围地区规划中运量公共交通走廊约90 km(见图5a)，一方面作为轨道交通放射线之间的联络线为轨道交通喂给客流，服务中运量走廊提升公共交通骨架网络的服务范围，另一方面替代客流不足延伸过长的轨道交通末端线路，合理配置资源。推荐采用轻轨、有轨电车、快速公交等中运量公共交通，具体方式视走廊情况而定。中心城区虽然远期规划的轨道交通覆盖了主要客流走廊，但公共汽车仍然承担公共交通出行的半壁江山，约占47%，对公共汽车进行服务升级仍然是提升公共交通服务水平的重要措施。因此，中心城区约规划中运量公共交通走廊约300 km(见图5b)，根据客流规模、道路条件推荐采用路中(路侧)式公交专用车道，以大幅提升公共汽车服务水平。同时，通过构建分工层次化、衔接零距离、换乘零费用和制度零障碍的一体化绿色交通体系，强化各方式间有效衔接，提升多方式公共交通运输效率。

以多方式骨干公共交通网络为基础，采用强化的公共交通引导土地发展政策，实现高强度开发用地向大中运量的公共交通车站和走廊沿线集聚。在骨干公共交通网络车站影响区内，结合地区交通容量，提高新增商业办公用地的容积率以及原有规划容积率相对较低的居住用地开发强度，并通过用地兼容性强化用地混合性；在骨干公共交通网络车站影响区以外，将部分新开发用地调整为公园绿地，进一步集约化土地利用，改善宜居环境。同时，将中心城区划分为若干片区，改善片区职住平衡性，在提升轨道交通人口、岗位覆盖比例的同时，减少长距离出行需求。以核心片区小白楼片区为例，职住比从规划的1.06下降至0.90，将有效提升核心区的整体活力，缓解核心区交通矛盾。

图4 绿色交通战略制定技术路线Fig.4 Techniques of green transportation strategies

表3 国际主要大城市多方式公共交通概览Tab.3 Overview of multimode public transit in major international large cities

图5 中运量公共交通走廊方案示意Fig.5 Medium-capacity public transit corridors

表4 步行和自行车交通分区及发展策略Tab.4 Pedestrian and bicycle traffic zones and development strategies

通过上述措施，实现轨道交通和中运量公共交通车站500 m覆盖率(人口、岗位)均不低于60%，跨行政区出行比例不高于50%，控制出行距离增加幅度，以实现紧凑之城的规划目标。

4.2 完善步行和自行车交通网络，保障自行车出行，建设世界知名的自行车之城

从中心城区自行车交通发挥的作用看，天津市已经达到世界自行车之城的水准，可比肩阿姆斯特丹和哥本哈根等世界知名的自行车之城。阿姆斯特丹日常骑行自行车的人口比例高达58%，交通结构(不含步行)中自行车出行比例高达53%；哥本哈根自行车通勤出行比例高达41%。天津市中心城区交通结构(不含步行)中，自行车出行比例约占52%，自行车通勤出行比例约为40%，与阿姆斯特丹、哥本哈根处于同一水平。

天津市中心城区的步行和自行车交通基础设施与国际先进城市存在较大差距，这也是近十多年受机动车冲击导致步行和自行车出行环境恶化、自行车出行比例不断下降的重要原因之一。因此天津自行车之城的建设，重点要从提升网络密度、恢复自行车路权、完善交叉口设施、鼓励功能混合的街区制、保障自行车投资五个方面采取针对性措施。

1）划定步行和自行车交通分区，实行差异化引导，提升步行和自行车交通网络密度。根据城市不同片区路网密度、步行和自行车交通供给和需求的不同，将天津市中心城区划分为6类区域，包括核心区、核心拓展区、孵化区、提升区、潜力区和工业区，并对不同的分区提出有针对性的提升与优化措施(见表4)。

2）全面恢复自行车交通路权，构建世界一流的自行车交通网络。对于城市主次干路等一般市政道路，建议在道路两侧全面恢复独立路权的非机动车道，严格管理路内停车，保障最基本的自行车出行安全。自行车廊道是供市民骑车通勤和休闲出行的主要通道，可以低干扰、高效快捷到达城市的主次中心和重要目的地。结合上位规划和已确定的天津市绿道规划方案，本次规划了城市自行车廊道670 km。自行车廊道应当有连贯且空间充足的非机动车道以及完善的过街设施、停车设施、遮阴和指引标志。同时，加强自行车停车位建设，推动共享单车可持续、健康发展(见图6)。

3）完善步行和自行车交通过街设施，大幅提升步行和自行车出行环境的安全性和舒适性。根据过街需求合理确定路段过街设施与交叉口斑马线的位置，减少违法穿越。完善过街无障碍设计，减小交叉口路缘石转弯半径，以便降低机动车转弯车速，减小过街距离，增加过街等候空间。在主要交叉口设置过街安全岛、自行车等候区、自行车过街带、自行车左转待转区等过街设施，明确自行车过街路径和受保护区域(见图7)。

4）鼓励功能混合的街区制，提升街道活力和城市宜居性。为改变外围新建地区大街区、宽马路的小汽车导向开发模式，对于新建地块应当控制地块出让的尺度，规定开口数量和位置，通过政策激励促进街区制的形成；对于地块改造，应当在土地流转中逐步缩小地块尺度，并有计划地打开封闭地块，激活街道界面，提升街道活力。

图6 中心城区恢复自行车交通路权Fig.6 Right-of-way recovery of bicycle transportation in urban central area

图7 交叉口步行和自行车交通过街设施改善Fig.7 Crossing facilities improvement of pedestrian and bicycle transportation at intersections

5）推动设立步行和自行车交通财政专项资金。目前，天津市步行和自行车交通相关改善工作在政府层面缺少定向立项和统筹安排，只能跟随交通缓堵、道路改造、景观提升和人行天桥地道等项目落地实施，导致推进较慢，而步行和自行车交通的利益往往在项目有限资源分配过程中被迫牺牲。因此，建议从行政审批机制源头给予足够重视，为步行和自行车交通工程设立专项资金，专款专用。

通过综合的改善措施建立连贯、通达、便捷的步行和自行车交通网络，到2030年中心城区步行和自行车交通路网密度从现状4.5 km·km-2提升至8 km·km-2，步行和自行车出行环境不断改善，城市宜居性与核心竞争力明显提升，步行和自行车出行比例保持同等规模城市先进水平。

4.3 强化机动车管控，配合相应激励机制，促进可持续交通体系建设和宜居之城发展

宜居城市的基本特征为：良好居住和空间环境，良好人文社会环境、良好生态与自然环境以及清洁高效的生产环境[7]。机动化快速发展的背景下，宜居城市无疑需要构建以人为本而非以车为本的可持续交通体系，因此严控机动车需求是天津市建设宜居之城的必然选择。

首先，应采取更加严格的小客车总量调控措施。模型测试表明，如果继续执行现行的《天津市小客车总量调控管理办法》，则每年新增小客车4.5万辆，到2030年小客车出行比例将达到33%以上，道路交通拥堵陷入严重等级。因此，必须进一步减缓中心城区的小客车增速，采取减少小客车年度增量总指标或在总指标不变的前提下分区控制增量等办法来实现。

其次，须采取有效措施严控小汽车的使用。研究表明，停车费用调节对天津市是非常有效的交通需求管理手段，在高强度开发区域和公共交通发达区域采用高收费标准，外围地区采用低收费标准(见图8a)。停车价格宜采用渐进式手段，如建立路内停车收费标准的动态调整机制，保证路内停车位处于合适的空置率水平(如15%)，不仅有利于广大市民接受，还能够减少车辆巡游无效行驶所产生的污染排放。同时，为鼓励清洁出行、改善环境质量，研究建议中心城区核心区试行低排放区政策。建议的低排放区如图8b所示，区内轨道交通网络密度高且遍布历史文化风貌保护区和里弄式的传统社区，理应打造成为绿色交通优先的示范区域，对高排放、高污染的小客车出行进行更多的限制。

图8 停车收费分区和低排放区范围示意Fig.8 Parking pricing zones and low-emission zone

最后，积极鼓励针对市民绿色出行的补助和激励机制。1)鼓励和引导企业内部对员工绿色交通通勤予以奖励，如提供公共交通卡或现金补助。2)在政府和事业单位内部，取消停车费、油费报销等对员工使用小汽车的变向补助。3)试点自愿停驶机动车的激励机制，如将自愿停驶机动车行为与商业保险延期、折抵交通罚款等相结合。实施层面，交警部门可以开展“停用少用、绿色出行”活动，鼓励公众申报绿色出行，再进一步联合保险公司推出商业保险费用优惠和交通罚款折抵的具体活动方案。

通过综合措施，引导小客车合理拥有和使用，实现2030年绿色交通出行比例大于80%的目标，为城市绿色交通的发展提供坚实保障。

5 结语

大力发展绿色交通无疑是天津市当前及未来城市交通发展的核心举措。延续现有的绿色交通发展优势，以紧凑之城、自行车之城、宜居之城为核心目标，建设卓越的国际绿色交通之都，应成为天津城市与交通转型发展期的重要战略抉择。这一战略抉择在研究过程中得到了天津市政府有关部门和市民的积极参与并达成高度共识。尽管战略研究提出了一系列保障措施，但如何将理念与共识转化为行动，还有待天津市各部门的积极推动落实。