机械式立体停车设施规划管理政策建议——以广州市为例

王 帅，谢志明，向曾皙

(1.广州市交通规划研究院，广东广州510300；2.广州铁路投资建设集团有限公司，广东广州510420)

0 引言

机械式立体停车设施与传统停车设施相比，具有空间利用率高、投资少、环境效益好、对地形适应性强和安全性高等优势[1]。机械式立体停车设施因其独特性而对应用场所具有相应的要求[2-3]，而且不同类别和设置要求的机械式立体停车，其建设形式和发展对指导未来城市的规划建设与管理具有重要意义[4-5]。

从2001年至今，广州市专门开展了机械式停车库规划，并在公共停车场专项规划以及历次修改的停车配建实施标准中均明确提出积极推广建设机械式立体停车设施。但是由于缺乏地方性规划管理审批的具体细则以及相关的技术标准、政策支持，同时受到科学合理的价格体系尚未建立、传统的停车习惯和安全问题等多方面的因素影响[6]，新型机械式立体停车设施没有得到有效的推广，也未发挥应有的功能作用。

近年来，从国家到地方出台了一系列针对停车场的建设政策、技术规范，以便缓解日益凸显的停车难问题。国家发展改革委等七部门联合印发《关于加强城市停车设施建设的指导意见》(发改基础[2015]1788号)，提出鼓励建设停车楼、地下停车场、机械式立体停车库等集约化的停车设施。住房城乡建设部也于2014年颁布《机械式停车库工程技术规范》(JGJ/T 326—2014)，提供了设计标准。但落到具体的实施层面，广州市仍缺乏针对性强的规划管理实施细则，难以促进机械式立体停车设施的推广。本文对既有机械式立体停车设施的规划管理流程进行系统梳理，并提出优化建议。

1 机械式立体停车设施定义及分类

机械式立体停车设施的名称各不相同，在相关规范中分别出现了机械式停车设备、机械式立体车库、机械式汽车库(场)等名称。考虑到机械式立体停车设备的特性，本文将机械式立体停车设施定义为采用机械方法达到存取停放汽车目的的机械式立体停车库及独立的机械式立体停车架的总称(见图1)。

图1 机械式立体停车设施示例Fig.1 Demonstration of mechanical parking facilities

既有分类标准主要按设备类型或建设形式分类，没有专门针对规划管理层面的分类。因此，本文针对规划管理层面的特点，将机械式立体停车设施分为3类。

1）附建机械式立体停车库：与其他建筑物结合建设并共用或部分共用整体系统，主要为该建筑物(设施)服务的地上或地下机械式车库建筑。根据附建机械式立体停车库与主体建筑物(设施)的关系，可分为附建地下机械式停车库、建筑内部机械式停车库和附建建筑机械式停车库(见图2a)。

2）独立机械式立体停车库(楼)：不依附于其他建筑，有上盖及围闭墙体(含玻璃幕墙)或位于独立的地下空间，利用机械存、取停放车辆的整个停车设施。由于其含有围合墙体，应按建筑工程进行管理。根据所处位置可分为独立机械式停车楼和独立地下机械式停车库(见图2b)。

3）室外机械式立体停车架：设立在室外空地上的通透式停车框架，采用机械式立体停车设备、无上盖及围合墙体(见图2c)。目前广州市仍将其按构筑物管理。

图2 机械式立体停车设施分类Fig.2 Classification of mechanical parking facilities

2 广州市现行相关规划管理政策分析

2.1 既有机械式立体停车设施规划

根据广州市既有停车规划[7]，在用地最为紧缺的中心城区规划有20个专门的机械式立体停车点位，共拥有停车位3 000个，涉及用地总面积约2.4 hm2。各行政区机械式立体停车库规划点位数量及停车位规模如表1所示，点位分布状况如图3所示。

2.2 规划管理体制

根据广州市现行停车管理体制(见图4)，附建机械式立体停车设施按特种设备进行管理，涉及安全监察、质量监察、消防等部门的审批管理。独立机械式立体停车库(楼)、室外机械式立体停车架，除按特种设备进行管理外，还涉及市住建委、市国土规划委、市交通委员会、市公安局、市物价局等部门的管理审批。

虽然广州市已明确规定各类停车场的行业管理全部划入广州市交通委员会，有关部门的职能也进行了相应调整，但由于城市停车场是一项系统性工程，其建设与经营管理仍涉及众多主管部门，存在多头管理、审批流程较长等问题。同时，没有专门针对机械式立体停车设施的管理制度，势必影响其规划建设与管理。

2.3 规划管理政策流程

2.3.1 总体情况

现行规划管理流程中将机械式立体停车设施分为特种设备、建筑工程两大类。其中附建地下机械式停车库、建筑内部机械式停车库、与主体建筑同时建设的附建建筑机械式停车库，视为特种设备进行管理，规划管理流程简单；对于未与主体同时建设而是后期增建的附建建筑机械式停车库、独立机械式立体停车库(楼)、室外机械式立体停车架，视为建筑工程进行管理，规划管理严格。

广州市曾出台相关机械式立体停车设施的鼓励政策。2008年，广州市发布的《关于鼓励建设经营机械式立体停车场的意见》明确了机械式立体停车场全额免缴基础设施配套费、申请贴息补助、上浮收费标准、加大停车诱导、设置户外广告、取消周边路边停车等鼓励政策。2009年，广州市政府办公厅发布的《关于鼓励停车场建设的若干意见》(已失效)提出市中心区停车场建设优先选用机械式立体停车场。

2.3.2 相关技术规定《广州市城乡规划程序规定》明确机械式立体停车架属于构筑物。机械式立体停车架的建筑间距、建筑退界、退让红线等规划设计条件按照《广州市城乡规划技术规定》对构筑物的规定实施。《广州市建筑单体建筑面积及容积率计算办法》明确了立体停车库的容积率计算方法。地方性规章将室外机械式立体停车架视为一般建筑工程进行规划审批，收取地价、计算容积率、建筑退让距离严格等，客观上部分限制了该类停车设施在广州市的推广。

2.3.3 规划报建流程

广州市针对机械式立体停车设施的规划报建流程主要按特种设备、建筑工程或临时建筑进行管理，属性不同，其申报审批的要求和程序也不一样。

1）特种设备管理流程。

按照特种设备修建机械式立体停车设施审批程序相对简单，只要质量监督局颁发合格证，物价局批准收费就可以使用。主管部门为广州市质量技术监督局特种设备安全监察处。此外，建筑主体仍需进行报建。

2）建筑工程规划管理流程。

根据《广州市规划局关于明确机械式停车场规划报建验收等程序指引相关事项的通知》，有上盖、围闭墙体的机械式停车库工程属于建筑工程，应到规划部门申领建设工程规划许可证及办理规划验收手续。根据《广州市城乡规划程序规定》第六十三条，机械式停车架为构架物，仍属于规划管理范畴，且不属于第三十六条所规定的免于许可范围，故室外机械式立体停车架也应到规划部门申领建设工程规划许可证及办理规划验收等手续。

表1 各行政区机械式立体停车库规划点位情况Tab.1 Planning of mechanical parking garages by district

图3 广州市机械式立体停车库规划点位分布Fig.3 Distribution of planned mechanical parking garages in Guangzhou

图4 广州市现行停车管理体制Fig.4 Existing parking management system in Guangzhou

根据相关规定，建筑工程规划管理主要包括用地审批、工程报建、施工审查、规划验收、工程验收、经营审核等六大程序(见图5)。

图5 建筑工程规划管理流程Fig.5 Planning and management procedure of constructional engineering

3 相关城市政策分析及借鉴

3.1 城市发展机械式立体停车政策概述

中国城市为缓解日益凸显的停车难问题，越来越重视机械式立体停车设施的推广。寸土寸金的中心城区往往也是停车需求最大的区域，建设机械式立体停车设施成为一种不错的选择。但由于机械式立体停车设施前期建设投入大、后期维护成本高、成本回收周期长、缺少政策保障等原因，很多民间资本往往对该领域的投资望而却步。

对于机械式立体停车设施的建设，政府一直在鼓励与限制间寻找平衡点。大方向上持鼓励态度，许多城市也出台了相关优惠政策。但由于行业发展不成熟导致车主接受度不高，机械式立体停车库(楼)建设在具体实施环节上也遭遇了政策限制。例如，配建标准从停车位数量、层高、适用建筑类型等方面对机械式立体停车设施做了限定，项目审批程序烦琐且严格，停车位产权登记存在诸多现实阻碍等。

近年来，各地纷纷出台公共停车场建设的鼓励政策，鼓励建设机械式立体停车设施，部分城市还出台了专门针对机械式立体停车设施的意见或规范(见表2)。城市出台相关政策主要是为了缓解城市停车难问题，尤其是在老旧居住区，此外，也是为了鼓励、扶持停车产业和规范停车管理。这是政府在政策方面为最大限度满足停车需求不断权衡的结果。

表2 主要城市机械式立体停车设施鼓励政策Tab.2 Encouraging policies of mechanical parking facilities

3.2 相关报建流程优化

为有效推进机械式立体停车设施的建设，各大城市除了在具体政策上予以鼓励，还针对规划报建程序提出了具体的简化、优化措施，大大提高了机械式立体停车设施的审批效率(见表3)。这些政策还对室外机械式停车架的属性和建筑退让进行界定，对机械式立体停车设施的建筑面积、容积率等予以减免。

表3 相关管理规定汇总Tab.3 Summary of management regulations

以上简化措施可归纳为两种：1)明确机械式立体停车库属于临时停车资源，走临时建筑或停车设施手续，削减了建筑物审批中的环节；2)改变审批模式，采用部门联审，提高审批效率，减少审批环节和审批时间。

3.3 政策实施相关问题

中国各大城市有关机械式立体停车设施规划管理的政策、流程正在有力推动相关停车设施的发展建设，但同时也遭遇不少问题，主要体现在以下几点。

1）缺乏室外机械式立体停车架的明确界定，导致规划管理出现空白。对于室外机械式立体停车架缺乏明确界定，这导致在具体的规划管理过程中，部分城市只能参照机械式立体停车库(楼)的规定进行审批，而中心城区少有地块能满足加建条件，最终造成室外机械式立体停车架的选址遇到很大困难。

2）业主意见不统一，在老旧小区推广困难。根据相关资料，虽然各大城市已经对机械式立体停车设施的规划报建流程进行了优化，但是老旧小区停车难问题仍然没有得到较好的缓解。究其原因，由于室外机械式立体停车架对周边住宅仍存在一定的噪声、光照等影响，受到部分业主的抵制。规划审批是审批手续中的重要关卡，很多机械式停车设施的审批都被卡在此处，尤其是老小区改扩建机械式立体停车库的情况。因为小区内任何一块土地不论是使用权还是产权都归全体业主所有，要想拿到规划许可证，需要经过业主同意。只要有人反对，就难以继续。为了快速获取审批，很多地区都走临时建筑手续，也就意味着两年之后停车库或将面临拆除的风险。

3）部分小区室外机械式立体停车架不进行报建。由于相关规划管理规定缺乏对于室外机械式立体停车架必须进行规划报建的明文规定，部分开发商在原有空地或绿地上自行加建室外机械式立体停车架，属于违法建设。但由于其在小区内部，规划管理部门也难以进行有效监管。

3.4 经验启示

借鉴国内外城市机械式立体停车设施的管理政策，建议从如下方面入手加快广州市机械式立体停车设施的建设。

1）制定针对性强的实施细则，加快机械式立体停车设施的推广。国家层面已经对机械式立体停车库做了明确规定，北京、武汉等城市则出台了明确针对室外机械式立体停车架的规划管理细则，加快了该类停车设施的推广。

2）体量较小、对周边影响小的机械式立体停车设施的建筑退让可适当放宽。体量较小的室外机械式立体停车架多采取与主体建筑临近设置的方式，以满足其灵活使用的特点。

3）满足一定条件的机械式立体停车设施，其建筑指标可以有一定的减免。武汉、西安、南京、杭州、厦门等城市规定了机械式立体停车设施不计算容积率面积的条件，一定程度上推动了其建设发展。

4）采用并联审批、联席会议等形式，能有效缩减规划报建中的审批时间。

4 规划报建流程优化

4.1 按建筑工程进行报建的机械式立体停车设施

新建独立机械式立体停车库(楼)的规划管理流程的简化示意见图6。在用地审批阶段，规定在既有小区、医院、商业、办公等已出让用地上进行插建、增建的机械式立体停车库，出具国有土地使用证明即可。规划报建、规划验收阶段采用“联席会议、限时办结”的模式，简化办结流程。即由市城乡建设行政管理部门在收到申请15个工作日内，组织召开市停车场建设联席会议，会同有关部门对提报的停车场项目进行论证，并将论证意见书面告知有关部门及建设单位。不另行办理相关部门审批。

图6 独立机械式立体停车库(楼)报建流程简化示意Fig.6 Simplified application procedure of detached mechanical parking garages

4.2 室外机械式立体停车架

在广州市现行的机械式立体停车设施的规划管理规定基础上，扩大免于申请建筑工程规划许可证的机械式立体停车设施的范围，具体如下。

1）新建建筑物的配建停车库内部采用机械式立体停车设备或者利用现有停车库内部加设机械式立体停车设备的，免于申领建设工程规划许可证。

2）在自用用地范围内，加建室外机械式立体停车架符合下述全部条件的，免于申领建设工程规划许可证：

①利用自有用地范围内空置的场地进行安装，未占用市政道路及通道，未占用绿地及消防通道的；

②高度(自室外自然地坪计算至停车架最高点)不超过6 m，且采用通透式的机械框架、采用垂直绿化进行遮饰的；

③与周边现有住宅退让距离大于10 m且临住宅一侧设置必要的构造隔离设施，与其他现有建筑的退让距离符合消防安全要求的；

④机械式停车设施出入口距市政道路红线不小于6 m，需设置回转车道时不小于7 m的；

⑤符合有关技术规范以及管理规定，满足环境保护、消防安全、市政园林、交通安全、城市景观等有关要求的。

不满足上述条件的，可按照独立机械式立体停车库(楼)的简化措施执行。

5 结语

本文对机械式立体停车设施进行分类及界定，对广州市现行相关规划管理政策进行系统性的梳理，并总结了其他城市停车设施的简化报批流程，在此基础上对广州市的机械式立体停车设施的规划管理流程提出优化建议。规划管理流程的优化将使机械式立体停车设施的规划报批更加方便，可以为相关行政主管部门的管理提供决策依据，促进机械式立体停车设施的发展。