农村土地管理过程中的使用权权属分析

徐国民

土地是亿万农民的命根子，农村的土地历来就受到人民的普遍关注。农民集体土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利。农民集体土地使用权可分为农用土地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权。农用地使用权是指农村集体经济组织的成员或者农村集体经济组织以外的单位和个人从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的土地使用权。宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权。建设用地使用权是指农村集体经济组织兴办乡（镇）企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地的使用权。按照《土地管理法》的规定，农用地使用权通过发包方与承包方订立承包合同取得。宅基地使用权和建设用地使用权通过土地使用者申请，县级以上人民政府依法批准取得。基于此，本文仅就其中的相关几个问题进行了分析研究。

一、关于村民有权在自己的耕地上建房與否

我国《物权法》第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”据此，村民无权在自己的耕地上建房。耕地是人类赖以生存的根本，尤其对我国这样人多地少的大国而言，保护耕地，保障粮食生产至关重要。为此，党中央、国务院把确保十八亿亩耕地定为我国耕地总量的红线，采取多项措施保护耕地，全国人大也专门制定法律对耕地实行特殊保护，严格限制耕地转为建设用地。

二、关于村干部有没有权把村里的土地发包给本村外的人分析

根据我国《物权法》第59条的规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包应当依照法定程序经本集体成员决定。村干部的承担的不过是个管理者的角色，对村集体财产没有处分权。如果村干部越权处分村集体财产，如把本村的土地发包给本村外的人，那么村民们有权予以否决，并要求有关部门追究村干部的法律责任。

同时，《农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。第七条规定：“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系”。第八条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”。国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。

《农村土地承包法》第十六条承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（三）法律、行政法规规定的其他权利。第十七条规定承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务。

三、关于农村土地所有权地上附着物限制———森林及其资源的权属问题

（一）土地与树木的关系：按照传统的土地观，土地之上的树木属于土地的一部分，原则上不能成为独立的客体。但是，根据现代土地观念，树木不再看作是与土地一体的客体。虽然，在物理属性上，树木与土地不能分离，但是在法律上完全可以将两者登记为不同的物，从而完成两者的分离。土地所有权人不再当然享有地上附着物树木的所有权。土地与树木可以分别所有与处分。

（二）我国现行立法分析：我国《森林法》第3条规定：“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或使用权。”《森林法实施条例》第2条规定：森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木生存的野生动物、植物和微生物；森林，包括乔木和竹木；林木，包括树木和竹子林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。可见，森林资源包括林地及其上的林木等地上附着物和定着物。

因此我以为，我国《森林法》与《森林法实施条例》之间有一定的冲突：依据《森林法》，林木是与森林相并列的两个客体，但是依据《森林法实施条例》，林木却被包括于森林之中。问题在于，《森林法》规定，森林不能为个人所有，林木可以为个人所有。但是如果依据《实施条例》，林木包括于森林之中，那么个人就不能对其享有所有权了。

我国土地与树木的法律关系应为：第一，土地与森林、林木为不同的客体物：已经登记的森林、林木是与土地相分离的不动产，可以作为独立物而存在，并可以单独转让。未经登记的林木，原则上不能作为独立的不动产，但是如有交易上的必要，也可以与土地分离，转移其所有权。第二，森林与林木，法律区别对待：森林一律公有，林木允许私有。第三，国有土地所有权不能转移，国有林木的所有权可以转移。国家所有的林木可以转移为集体、私人所有。第四，私人可以拥有林木的所有权，但是不能因此而获得林地的所有权，也即土地所有权的性质不因地表上的附着物的权属的变化而变化。私人只能享有林地的使用权。

（作者单位：137200吉林省通榆县不动产登记中心）