以“七个必须坚持”实现食药监管善治目标—结合回应性监管理论谈学习毕井泉讲话体会

文/方婉娇

2018年新年伊始，毕井泉同志在全国食品药品监督管理暨党风廉政建设工作会议上作了题为《全面贯彻党的十九大精神 奋力谱写食品药品监管工作新篇章》的讲话，以求真务实的精神，深刻总结了食品药品监管工作的历史性成就，深刻阐述了在今后的工作中如何全面领会、进一步贯彻落实好习近平总书记关于食品药品安全的战略思想，确保人民群众饮食用药安全；在事关食品药品监管的一系列重大问题上，提出了“七个必须坚持”的重要观点。笔者认为，“七个必须坚持”是回应性监管理论在食品药品监管领域的理论创新，具有很强的可操作性，对于凝聚全系统的思想共识，开创食品药品监管新局面具有重要意义。现结合回应性监管理论，就“七个必须坚持” 谈点粗浅的学习体会。

什么是回应性监管

回应性监管理论是由埃尔斯和布雷斯维特提出，该理论倡导建立混合型的监管体系，这种体系强调政府和非政府机构之间管治权的合理分配，并且政府和非政府部门之间的互动也被纳入政府制定监管政策时的考察。该理论的核心内容是强调监管主体和监管手段策略的多样化，并构筑了“强制手段金字塔”和“监管策略金字塔”（如图1、图2）两个模型。即在强制手段方面，强调金字塔底端的“劝服”应当作为政府多数时候的监管措施，政府应视效果的减弱而渐次提高强制措施的严厉程度。在监管策略方面，要以自我监管为首选，进而根据监管效果逐步收紧行业的监管自主权。之后许多学者对这一理论进行了深化和衍生。如智慧监管理论（强调被监管者和传统监管关系之外的第三方作用，即将政府监管、企业自我监管、第三方监管整合形成三维金字塔监管模型）、结点治理理论（非政府组织、个人更加普遍地参与监管活动，政府可以通过横向寻求自身不具备能力的参与者的合作来弥补自身能力的不足，从而最大限度地实现监管目标）、后设监管理论（强调发挥企业作用，政府根据其管理体系进行分级监管）。

总而言之，回应性监管理论的独创之处在于建立政府与非政府之间的合作型监管模式。在政府监管强与弱中间寻找到第三条路，即政府作为协调的监管部门存在，更多的是进行间接的监管活动，将大部分监管职责交给非政府组织、企业等，促使其建立自我监管制度，政府对其自我监管进行监管或者是应对其他社会主体无法监管的状况。

“七个必须坚持”与回应性监管理论的联系

食品药品监管是一项系统工程，需要运用科学的监管思维才能做好监管。“七个必须坚持”是回应性监管理论的具体实践，是运用科学理论与食品药品监管实践经验的智慧结晶，对今后全系统做好食品药品监管工作具有很好的指导意义。

合理分配监管权，实现监管理念的转变。讲话中“必须坚持企业是责任主体的意识”“必须坚持监管部门的职责定位”和“必须坚持阳光监管的理念”，合理分配了监管权。明确了企业是市场主体，也是责任主体，监管部门对企业产品质量安全承担监督责任，公众对监管工作进行监督。这正是回应性监管理论的核心，强调建立混合型的监管体系，实现政府和非政府机构之间管治权的合理分配，这也为今后的监管指明了科学的前进方向。

图1 强制手段金字塔

落实企业主体责任，实现监管方式的转变。讲话中提到“必须坚持风险管理的原则”“必须坚持用好现场检查的手段”“必须坚持处罚到人的要求”，要求明确风险点，落实责任人，把风险消除在生产和制造过程中，对所有案件都处罚到人，形成震慑。这既是对落实总书记“最严格的监管”的具体细化，也是回应性监管理论中科学监管策略的体现。

运用科学化技术手段，实现监管手段的转变。在这样一个大数据时代，监管也要跟上时代的步伐。讲话中提到“必须坚持智慧监管的创新”，要求充分运用大数据，探索“互联网+食品安全”模式，不仅有利于推动机器换人，解决目前监管任务多、监管人员少的矛盾，还有利于提高监管的靶向性，用最小的投入取得最大的监管效果。这也十分符合回应性监管理论中智慧监管理论提出的发挥第三方平台作用。

“七个必须坚持”是监管形势的迫切需要

图2 监管策略金字塔

目前在食品药品安全领域，人民对优质健康的食品和安全高效的药品需求越来越高，而我们的监管能力与党中央的要求和人民群众的期待还不相适应。正是这样的新情况新变化，需要我们从理论和实践结合的基础上系统回答在新的时代条件下怎样做好食品药品监管工作。“七个必须坚持”正是围绕回答这一问题形成的重大理论创新，既符合监管实际，又是监管形势的需要。

一是打造共建共治共享的监管格局的需要。十九大报告强调要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。近年来，食品药品监管领域畅通投诉举报渠道、举办食品安全宣传周等各类活动开创社会共治新局面，但在如何发挥企业、行业协会、广大消费者参与监管的热情、渠道、影响力等方面，还有很多可以探索。

二是构建现代化、科学化的监管体系的需要。以往政府在食品药品安全监管方面疲于奔命，很大程度上源于企业“第一责任人”的责任意识淡薄，本该由企业承担的第一责任，很多时候都由政府为其买单。而未来监管的核心就在于落实企业自律。一方面政府要给予企业制度和管理空间，改变“以批代管”“以罚代管”的现状；另一方面，企业也要进行自身观念、风险管理制度等建设。

三是创新高效合理、透明公正的监管方式的需要。企业的“逐利性”不等于“无理性”，我们要看到大多数企业都是守法经营的。如何运用科学的手段、信息化的监管方式合理划分信用等级、设置分级分类的监管层次，改变“保姆式”监管现状，最大限度发挥监管队伍的监管效率，提高监管的靶向性是我们努力的方向。

如何做好“七个必须坚持”

“七个必须坚持”集大成谋长远，已经从宏观科学的角度为我们确定了前进的方向，是全局性、战略性、前瞻性很强的行动纲领。如何做好“七个必须坚持”，我认为可以从以下几个方面进行：

以“七个必须坚持”为压舱石，坚定信念有自觉。新形势下，社会主要矛盾发生了变化，监管形势也在时刻变化，这些变化对食品药品监管工作提出了更高更多的要求。如何面对新矛盾、迎接新挑战，这就需要我们在变化中，坚守“七个必须坚持”背后体现的“一切为了人民”的初心。只有不忘初心，只有坚定信念，才能不断做好食品药品监管工作，才能更好地为人民谋幸福。

以“七个必须坚持”为定盘星，善治善为有境界。以“人民最不满意”“人民最痛恨”“人民最不踏实”“人民最为反感”“人民最为担忧”的“五个最”为问题导向，着力提升食品药品安全保障水平为目标，推进食品药品监管创新，转变监管思路和监管方式，构建现代化的审评审批体系和监管执法体系，提升监管队伍专业化。

以“七个必须坚持”为指南针，求真务实有担当。要结合毕井泉同志在全国会讲话中提到的八项重点工作，狠抓落实，明确时间表、路线图、责任人。只有把责任落实下去，把工作做出来，科学的理论才能转变为生动的实践，才能更好地攻破食品药品监管难题，才能使人民在改革中增强获得感和幸福感。

“不要人夸好颜色，只留清气满乾坤”。新的一年已经到来，让我们全面贯彻党的十九大精神，奋力谱写食品药品监管工作新篇章，用“七个必须坚持”具体指导食品药品监管工作，拼搏奋斗，开拓创新，食品药品监管事业必将实现新作为，展现新气象。恰如马克思所说，“我们的幸福将属于千万人，我们的事业并不显赫一时，但将永远存在”。