基层政府 应急物资储备的优化策略

鲍传宝

1 引言

通常在突发火灾这类延续时间长的事故的初发、早期阶段，灾害的势态较小、灾害能量较低、危害范围较小，所以威胁相对较轻，相对容易处置，处置得当可以有效防范事态扩大。在其它各类事故的初发、早期阶段进行处置时，能够及时对伤员进行救治，挽救人员生命，减少人员死亡。因此在灾害事故的初发、早期阶段及时进行有效处置对于减少灾害事故造成的损失,维护正常生产经营秩序,保障人民生命财产安全有重要意义。

在灾害事故的初发、早期阶段，基层政府第一时间开展应急处置，除了需要准确判断、科学决策、合理部署的组织指挥，需要听从指挥、技能精干的应急队伍之外，还需要有充足的应急物资保障。如果出现应急物资短缺，则不仅严重影响应急处置的成效，而且会导致小事故扩大为大事故。反之，如果应急物资充足，则能够充分保障成功地处置灾害事故。现实中许多灾害事故的应急处置充分佐证了这一点。

事故1：2018年8月28日，首都航空JD5759北京-澳门航班在澳门机场降落时遇风切变导致飞机重着陆，前起落架损毁，并导致左发动机失效，飞机复飞选择备降深圳机场，最终迫降成功。事故发生后，该航班之所以选择在深圳机场迫降，其主要是澳门范围小、年起降架次少（2017年为5.8万多架次），相应的应急设备设施远不如深圳机场（2017年为340385架次）。根据中国民航《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》第三十二条规定：“机场管理机构应当根据机场航空器年起降架次，配置与机场所使用航空器最大机型相匹配的残损航空器搬移设备，并在机场运行期间保证其完好适用。年起降架次在15万（含）以上的机场，应当配置搬移残损航空器的专用拖车、顶升气囊、活动道面、牵引挂具以及必要的枕木、钢板、绳索等器材。年起降架次在10万以下的机场，应当配置活动道面以及必要的枕木、挂件、绳索等器材。”因此，深圳机场有充足的保障设备、完善的应急设备设施是JD5759航班选择迫降深圳机场的原因，也是这起航班最终完美无瑕、堪称教科书级成功迫降的重要支撑。

事故2：2014年6月30日18时30分，大连岳林建设工程有限公司在辽宁省大连市金州新区路安停车场附近进行管道定向钻穿越施工作业时，将中国石油管道分公司大连输油气分公司正常运行的“新大原油管道一线”管道钻破，泄漏的原油窜出地面并沿周边公路流淌，进入市政地下排污管网。部分原油沿地下排污管网流入寨子河，在轻轨桥下的河面上聚集，21时20分闪爆起火，引起火灾。在这起事故中，如果应急物资储备足够，可以调集油流封堵物资对地面及周边公路流入市政地下排污管网内的原油进行拦截，利用溢油回收物资对寨子河面上的原油进行回收，利用地下管网通风设备对市政地下排污管网内原油挥发出来的气体进行抽排风。降低了排污管网内的易燃易爆气体浓度，完全可以避免闪爆起火。因此可以说，对油流封堵、地下管网通风、溢油回收等应急物资储备不足是导致这起泄漏事故扩大为火灾的重要原因。

事故3：2014年12月1日，温州市三星乳胶股份有限公司发生乙酸乙烯酯燃爆事故。一辆装有乙酸乙烯酯的危化品运输槽车在卸货时，由于使用不合格的卸料管产生静电而起火。由于该公司未储备泡沫灭火剂，缺乏初期处理能力导致槽车着火。众所周知，扑灭乙酸乙烯酯火灾必须使用泡沫灭火剂，用水无效。在应急处置过程中，虽然消防部门调集了附近化工市场配备的全部泡沫灭火剂，但终因数量太少，连同随后前来增援的消防中队及安监部门紧急调用的泡沫灭火剂也很快被用完，最终酿成火灾蔓延至卸车处旁边的危化品仓库，烧毁仓库面积达300m2，多栋危化品仓库损毁，大量危险化学品报废，一辆危险化学品槽车和1车小货车烧毁。在这起火灾事故中，导致火灾扩大的根本原因是泡沫灭火剂不足。

上述事故可以看出在事故的初发、早期阶段，短缺某些应急物资会导致事态扩大。在实际应急处置中，类似灾害事故案例举不胜举，因此，如何科学合理地进行应急物资的储备，避免在事故的初发、早期阶段出现某些应急物资短缺值得我们认真探讨。

2 应急物资的分类及市场存储状况

应急物资是指为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件应急处置过程中所必需的保障性物资。应急物资可分生活物资、个人防护装备物资、专用物资三类。

第一类生活物资，指粮食、食油和饮水、手电等生活用品，随时随地可以从市场采购，不需要专门储备。

第二类个人防护装备物资，指参加事故救援人员用于自身安全防护的专业性用品，如安全帽、防护鞋、防毒口罩等。这类物资具有通用性强、储存单位多，单个单位储存数量少，但社会上整体储存数量大的特点。

第三类专用物资，指在事故处置过程中，针对不同处置对象而消耗的特定物资，如消防泡沫、消油剂、吸油棉、溢油回收栏等。这类物资具有针对性强，储存数量少，满足特殊需求的特点。一般只有样品或少量货物，商家接单后备货，不储备大量物资。

3 以往基层政府储备应急物资的策略

自2007年11月1日《突发事件应对法》生效以来，各级基层政府储备了一些应急物资，这些应急物资主要由有应急救援职责的相关部门根据本部门的应急处置需求储备。以笔者对广东省深圳市、东莞市、惠州市等地区储备应急物资情况的了解，发现基层政府主要采取如下储备方式：

自我采购与保管实物；采购实物，委托第三方保管；不采购实物，与生产或储存单位签订协议，委托其储备实物或生产能力。

3.1 各个部门自我采购与保管实物方式

基层政府有应急职责的相关部门各自采购一批实物，储备在公共场所或者存放到第三方，由每个部门自我管理。当因使用消耗、物资寿命到期，需要追加时补充，这是当前基层政府储备应急物资的主要方式。对每一级基层政府而言，具有应急职能的多个部门分别独立进行储备。

3.2 各个部门采购实物，委托第三方保管方式

基层政府有应急职责的部门各自采购一批实物，储备在公共场所或者存放到第三方，而将维护保养和管理委托给第三方，不支付或支付一定的维护保养和管理费用。例如惠州市大亚湾安监局和环保局将应急物资交由国家危险化学品应急救援惠州基地管理，并支付费用。又如东莞市安监局将应急物资交由广东省危险化学品应急救援东莞基地管理，而不支付费用。这种方式在当前基层政府应急物资的储备中为非主流储备方式。

3.3 不采购实物，协议企业或单位储备方式

各个部门与生产或大量经营储存应急物资的单位签订协议。由协议方储备实物或生产能力，确保一定的库存基数可供征用，或能够应急生产，政府部门支付少量费用或者紧急征用物资后补偿费用。这种储备方式主要是针对第三类应急物资中的工程机械、设备和设施。

4 机构改革及对应急物资储备的新要求

2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议，组建应急管理部。它是一种资源的整合，有利于及时有效地处理突发事件，也可以进行综合性防灾救灾，能显著提高我国政府应对突发事件、维护公共安全的能力。此次机构改革的目的是建立应对自然灾害、事故灾害的统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，以避免以往存在的条块分割、资源分散、重复建设等问题。应急物资的储备必然要求建立符合实际、统一规划、科学合理、协同高效的应急物资储备系统。

5 革除弊端，创新储备新方式

尽管以往各级基层政府储备了一些应急物资，这些应急物资在突发事故的应急处置中是最重要的物资来源，在控制灾情方面具有不可忽视的作用。但由于短缺某些应急物资，造成在灾害事故的初发、早期阶段处置不力，进而导致事态扩大。在当前机构改革的新形势下，笔者认为基层政府对应急物资的储备优化策略如下：

5.1 统筹规划储备应急物资

以往由于具有应急物资管理部门上的条块分割，各个部门根据本部门在应对突发事件中的职责、任务以及实际工作需要负责相应物资的储备。每个部门不可避免地以优先满足本部门的需求为主要目的，对非本部门的需求则为次要目的，缺少对本级政府应急物资的统一规范。这种局面不仅导致某些物资因多个部门重复储备而总体上超量储备，造成物资闲置和大量浪费；而且也导致某些应急物资因各个部门均未储备，造成储备缺失。

在机构改革的新形势下，由应急管理部牵头组织相关技术院校和单位、中介机构、技术专业人员，根据辖区的地理分布、交通状况、危险源分布、灾害风险大小等因素，评估各类潜在事故发生的概率、事故的后果严重性，科学合理地进行各类灾害事故的情景规划，根据灾害事故的处置需要，统筹规划、均衡布局应急物资的储备场所。明确每个场所储备应急物资的种类、规格、数量，以及每个储备点设置区域和保障的区域范围。确保在突发事故的初发、早期阶段能够及时调运应急处置所需要的各类应急物资，这样既可以避免某些应急物资储备缺失和短缺，又可以避免应急物资闲置和大量浪费，还可以在灾害事故的初发、早期阶段能够立即调动所需要的应急物资，避免事态扩大。

5.2 分类储备各类应急物资

应急物资的品种、种类较多，各自又分不同的规格、型号。由于应急物资资金有一定的限额，不能做到每一类、每一种规格的物资都大量采购，因此制订采购计划时必须进行取舍，通常只能选择储备常用、普通的物资，而对非常用、特殊的物资不采购或少量储备。同时，由于以往各个部门在制定应急物资储备计划时很难获得相关灾情的预测信息，导致不知道储备何种物资，在储备物资时存在盲目性，因此各部门在储备应急物资时一般会选择常用、用量大的物资进行储备。这样做的结果就导致了第一类和常用、普通的第二类应急物资的大量储备，而非常用、特殊的第二类应急物资和第三类应急物资不储备或少量储备。

在突发事故初发、早期阶段时，许多灾害事故的应急处置就是因为缺少某种非常用、特殊的第二类应急物资或第三类应急物资导致事态扩大，因此，以往的由各个部门各自储备应急物资的方式不满足灾害事故初发、早期阶段的应急处置需要。

在对各类应急物资的储备上，应根据各类应急物资各自特点、在社会上的存储状况分别进行储备。不仅要利用基层政府自身的资源进行储备，还要充分利用社会资源作为储备补充。各类应急物资的储备方式具体如下：

5.2.1 少量储备第一类应急物资

由于第一类生活物资是人民日常生活的必备物资，市场上有大量的商品可以供应，它可以随时随地从市场采购，因此仅作少量储备即可，一般由最基层的地方政府负责储备。在灾害事故的初发、早期阶段，视应急需要立即就近从社会上众多的商家调集供给，即使有所延误，也不会导致事态扩大，更不会严重影响应急处置的成效。

5.2.2 提供第二类物资储备场所

第二类个人防护装备物资对企业、应急救援队伍而言是日常消耗品，尽管每个点的储备量少，但社会上的这类物资储备总量较多。然而依靠社会储备则存在储备分散、调用不方便等问题。解决的办法是提供储备应急物资的场所，无偿提供给第二类物资的供应商使用。储备场所的选点则根据辖区内的交通状况、危险源分布等进行规划。而第二类物资供应商一般选择辖区内的大量消耗这类物资的企业、应急救援队伍的供应商；由供应商按照企业、应急救援队伍的消耗量来储备一定数量的物资；由储备场所的管理单位负责物资的维护保养和管理、物资配送。例如某企业每月消耗物资60件，则商家或供应商储备不低于3个月的量180件，接近60件时进行补充；场所管理单位每月给企业配送60件；企业收到物资后再支付费用。

这种储备方式的优点是供应商一次性大量运输应急物资到储备场所，节省物流费用；在突发事故的初发、早期阶段，企业直接从物资储备场所调用，使用后再支付费用；基层政府也可先征用这些物资后付费，这是典型的三方共盈。对基层政府而言是储备了大量的应急物资，却只支付少量用于租赁储备场所、物资保管的费用。

5.2.3 充分储备第三类物资或协议保障

第三类专用物资用途特殊，针对性强。通常社会上的企业、应急救援队伍等单位仅储备了满足自身一定需求的储备量；多数单位对某些第三类物资不存在需求，也未储备。为了应对灾害、保护人民生命安全和公共利益，基层政府必须储备足够的这类物资，可以利用不储备第二类应急物资而节省出来的大量资金来储备第三类物资，满足应急处置的需要。

此外，可以根据管辖区域内的工程机械、设备和设施，以及应急物资的生产、储备单位实际分布状况，由基层政府的应急管理部门采取签订保障协议的方式进行储备。例如，如果辖区范围内及周边存在应急物资的生产、储存企业，以及各类物资消耗量大的企业，与之签订供给保障协议，约定紧急征用后支付费用。对于工程机械、特种车辆等资源，采取与相关单位签订调用保障协议，由协议方储备一定数量的实物，确保突发事故时紧急调用。

5.3 委托第三方管理和维护保养

以往由政府各个部门自我进行应急物资保管时，通常是由部门人员兼任管理人员，由于管理人员对应急物资的管理、保养的相关知识和技能严重缺乏，没有保养和维护所需要的工具、设备和物料，购买回来后长期不管不问，必然导致应急物资失修或失效。

为避免应急物资维护保养不到位、失效失修的问题，由应急管理部门将应急物资的维护保养委托给第三方。由第三方进行定期的维护保养，确保应急物资的完好，而只需要支付少量用于维护保养的费用。既可以解决基层政府自我管理对物资维护保养不到位的弊端，又可为第三方增加收入，这是双盈的局面。

对于第三方的选择，要求其必须具有应急物资保养和维护所需要的工具、设备和物料，有相应维护保养知识和技能。既可以选择辖区内的应急救援队伍，也可以选择辖区内的第二类物资消耗量大的企业，还可以选择应急物资的生产、储存单位。

5.4 做到信息共享

当前信息社会物流系统通畅发达、信息系统完善准确，主要得益于成熟的商务信息平台提供的计算机软件服务。基层政府的应急物资储备也可以利用这种服务，与商业民用物流系统一样，建立一套先进的、现代化的应急物资信息化软件平台，将各级基层政府储备、委托给第三方管理、企业储备、协议单位具备的物资整合汇总建立应急物资储备数据库，实行动态管理，做到信息共享，方便调用。

6 结语

通过上述方式进行应急物资的储备优化，确保当突发事故的初发、早期阶段时，基层政府能够立即调用就近储备的应急物资，充分保障应急处置所需，确保应急处置行动取得成效，避免事态扩大，减少或降低突发事故造成的人员伤亡和财产损失，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。