我国应急管理部成立后应急救援力量体系建设与发展研究

彭碧波 郑静晨

2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，新组建成立应急管理部，标志着我国应急管理进入了一个新的历史时期。本文对应急管理部成立后我国应急救援力量体系重构，特别是消防救援队、地震救援队、水灾救援队、矿山救援队等主要救援队伍的结构规模、职能任务、调度机制的重建进行统计分析，对比美欧等国救援力量组成与任务区分进行研究，并针对我国应急救援力量建设依然存在的问题进行讨论。

1 我国现有救援队伍的数量、分布、需求

1.1 研究的对象与时代背景

国务院正式改革国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，成为国务院组成部门。组建的应急管理部，其职责主要集中应对自然灾害与事故灾难这两大类突发事件，不包括公共卫生事件与社会安全事件。

1.2 我国原有的应急力量组成单位与力量构成比例

见表1。

1.3 近年来主要突发事件的损失特点及救援力量需求

据统计，我国十五期间，因自然灾害、生产事故、突发公共卫生事件、社会安全类事件损失相当于GDP 的6%。估算我国正常年份自然灾害与生产事故的损失估计均在1万亿元人民币左右。既往实行属地管理，分类分级救援，救援对队伍的需求与实际队伍数量未做准确评估。以下救援需求与实际队伍力量状况分布可作参考。

1.3.1 交通事故损失与救援力量需求

中国公安部统计显示：截至2017年底全国机动车保有量达3.10亿辆占世界机动车总量的25%。自2001年以来全国交通事故死亡人数首次回落到10万人以下，但年死亡人数仍高居世界第二位。万车事故率是西方发达国家的4-8倍，实际上，交通救援力量不足，反应不及时，是伤后死亡与致残的重要原因。

表1 我国原有的应急力量组成单位与力量构成比

1.3.2 洪涝灾害损失与救援力量需求

国家防总通报数据显示，“十二五”时期，洪涝方面，全国累计农作物受灾6.3亿亩，受灾人口4.8亿人次，因灾死亡2772人、失踪826人，倒塌房屋222万间，直接经济总损失1.04万亿元。干旱方面，全国农作物因旱受灾面积8.9亿亩、成灾面积4.2亿亩，因旱造成粮食损失8996万吨、经济作物损失1221亿元，干旱造成的直接经济总损失4325亿元，有9393万人、5334万头大牲畜发生临时饮水困难。但我国防洪抗旱并没有专业的救援队，主要由驻地军队与武警部队承担。

1.3.3 地震灾害损失与救援力量需求

以2008年汶川地震为例，救援队伍中既有政府应急办、安监局、民政局和地震局的工作人员，也有公安民警、消防和武警内卫、水电、交通和森林部队，还有解放军工程、空降和野战部队，动用兵力超过十万。显然我国目前没有足够的地震救援专业队伍，未来需求数量还需测算。

1.3.4 森林草原火灾与救援力量需求

武警森林部队是一支担负着1亿6千多万公顷森林草原安全任务的部队。自1999年组建以来，先后扑灭森林火灾3500余起，完成执勤任务2万3千余次，为保护国家森林资源做出了不可磨灭的贡献。力量基本符合需求。

1.3.5 城市火灾与救援力量需求

据公安部消防局官方消息，以2015年为例，全国共接报火灾33.8万起，造成1742人死亡、1112人受伤，直接财产损失39.5亿元。但据“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告公布，2015年8月12日，位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，造成165人遇难，798人受伤，304幢建筑物、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损。截至2015年12月10日，依据《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》等标准和规定统计，已核定的直接经济损失68.66亿元（与前文数据有矛盾）。公安消防部队按照国家行政区划下设31个正师级总队，300余个旅级和正团级支队，2800余个大队和中队。我国近年来，许多省市的消防队都自动转化成为综合应急救援队，消防队伍在城市因火灾出警的比例在下降，参加火灾以外突发事件应急救援的比例在提高，有的城市火灾以外的救援行动，达70%。消防部门在火场救援受到不正常干预，影响救援效率的情况时有发生，全国县以下行政单位不设消防队的局面受到广泛关注，消防力量总体不足的议论由来已久。

1.3.6 安全生产损失与救援力量需求

自2010年以来，中央财政投入43亿多元，地方政府和依托企业投入近30亿元，建设完成了61支约1.24万人的国家级安全生产应急救援队伍，水上搜救、旅游、电力、海上溢油和铁路隧道施工等行业领域也建立了救援队伍。另外，各级地方政府、企业也强化了省级地方骨干应急救援队伍和基层专职队伍建设。截至目前，全国共有安全生产专职应急救援队伍7.2万余人，形成了以国家队为核心、行业队为骨干、企（事）业队为基础的专兼结合、优势互补、功能综合的应急救援队伍体系，基本涵盖我们国家各个领域、各个行业，主要危险化学品和矿山集中区域都有国家级安全生产应急救援的专职队。

1.3.7 海上风暴潮与台风损失及救援力量需求

风暴潮对我国影响大、发生频率高、造成的经济损失严重。从2000—2010年,我国风暴潮总共发生174次,因灾死亡或失踪855人,直接经济损失1373.52亿元。2008年我国风暴潮灾害造成的直接经济损失达192．24亿元。中国海上搜救中心成立于1989年，负责全国海上搜救的统一组织协调工作，日常工作由交通部安全监督局（现交通部海事局）承担。2003年，中国救捞完成了具有历史意义的体制改革，通过组建3个救助局、3个打捞局和4个救助飞行队，在沿海建立了一个比较完整的救捞网络。形成了救助队伍、打捞队伍、飞行队伍三位一体的队伍建制；承担了人命救助、财产救助、环境救助三位一体的岗位职责；具备了空中立体救助、水面快速反应、水下潜水打捞三位一体的综合功能。海上捞救的力量主要覆盖在近海，远海捞救力量不足。

1.3.8 旅游事故损失与救援力量需求

以“东方之星”号客轮救援为例，2015年6月1日，由于遭遇突发罕见的强对流天气导致“东方之星”号客轮翻沉，在整个事故救援过程中，湖南、湖北两个省以及长江航务局、长江干线水上搜救协调中心、长江防总多方协调各个部门，前后参与的部门多达40余个，事故最终导致442人遇难，仅12人生还。目前数据，无法评估我国旅游事故需要多少救援力量。

1.4 我国现有消防力量与西方发达国家消防救援力量比较

1971年美国加州圣费尔南多发生6.6级地震,震中烈度8度强，事故处理过程中，暴露出美国政府各部门各自为政等严重问题，引发民众强烈不满。最终在1979年，卡特总统在任期间，美国联邦政府整合了分散在11个部门的应急管理职能，组建了美国联邦应急管理局（FEMA），以统筹各类灾害的管理。2001年“9·11”事件之后，美国应急管理实践的重点转向反恐，成立了国土安全部，整合了当时联邦22个部门的相关职能，也包括美国联邦应急管理局。2005年“卡特里娜”飓风之后，民众对政府的救灾能力怨声载道，美国又对应急管理体系进行了微调，联邦应急管理局仍然保留在国土安全部的框架之内，直接向美国总统负责，资源保障和行动能力都得到了提升（详情参见美国FEMA官方网站https://www.fema.gov/）。欧美发达国家均以现代化的消防队伍为主体救援力量，机制比较完善，其消防队多是综合性救援队，消防队中搜索、营救、毒危险品检测、扑火、应急医疗救援、灾害现场指挥与保障等专业知识形成体系，从在校培训到执业考试，注册任职制度完善，消防队伍结构与出队机制比较健全。消防员成为社会最受尊敬的职业，排在医生与律师之前。消防队伍数量合适，美国消防队伍人数约占当地人口的1/3000，由州财政提供本州消防员工资。

2 我国应急救援力量在组成、数量、分布上面临调整

2.1 我国应急救援队伍数量不足是困扰我国应急救援能力提升的关键因素

中美消防队伍数量对比显示，美国消防队员占人口比例为1:3000，而我国消防队员与人口的比例为1:7000。构建以消防队为主体的应急救援体系，需要我国进一步提高消防队伍数量，随着我国社会的工业化水平提升，城市中消防人员的比例必将上升。

2.2 应急救援的基本力量

应急救援形成力量体系的目前有5只应急救援队伍，纳入应急管理部的基本力量，包括正部级的国家安全生产监督管理总局（下设国家安全生产应急救援指挥中心）；正军级的公安消防部队和武警森林指挥部；副部级的国家煤矿安全监察局（下设矿山救护队）和中国地震局（下设中国地震应急搜救中心）。

2.3 消防队成为我国应急救援队伍的主体地位在改革后将更加巩固

消防队伍人员数量排在第一位，构成比约为75%，分布广泛程度第一，专业化水平与完成任务数量均排在前列。目前专业的差异性，还不能用消防队伍取代所有的各专业救援队伍。全国范围内消防队伍分布全部集中于城市，需要结合公路网、铁路网、机场港口，危险品仓库与企业，以及人口分布，适当调整。

2.4 森林、草原火灾救援重新布局

数据显示，森警部队数量与实际需求比较接近，目前分布也比较合理，森林、草原火灾救援可依托现有的森林武警转隶后建设。

2.5 交通事故救援力量体系需要重塑与加强

国家安全生产监管总局、交通运输部发布的最新研究报告显示，虽然近年来我国道路交通事故降幅明显，但依然高发，年死亡人数仍高居世界第二位。交通事故应急救援能力需要加强，以缩短救援等待时间，减小等待中死亡人员比例。

3 我国应急救援力量建设需要解决的几个问题

3.1 传统的救援体制、机制与法制、思维，面临调整，需要一段时间消化与重建

我国沿袭几十年来的旧的应急管理体系，已积累的大量矛盾并不能一日之间自动解决。按照习主席2016年在河北唐山进行考察调研时提出的关于防灾、减灾、救灾三者之间关系与要求论断，需要把握好“两个坚持、三个转变” ，从体制机制上优化、协同、高效完成机构改革任务。在救援队伍层面改革上，现有消防救援、地震救援、矿山救援、森林救援等多支队伍融合整合，需要认真研究和顶层设计。特别是如何提升消防救援的综合实力和反应能力，需要在应急管理部门的统领下整体谋划[1]。培养“大应急”的组织认同，也是一个需要切实解决的问题。逐步建成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

3.2 多种救援专业力量或独立存在，或融于消防队伍主体中，队伍职业化教育需要加强

传统的消防救援队以扑火为主业，但现代化的救援队伍是多专业集成的队伍，各种技术需要依托院校进行职业化教育[2]。参考美国和俄罗斯的经验来看，美俄应急管理部门均拥有多所院校，美国应急管理学院（EMI）位于马里兰州的埃米茨堡，与国家消防学院（NFS）共用一个校园，每年大约有17000名学员就读该中心的住校学习课程。俄罗斯自紧急情况部成立以来，先后建立了俄罗斯国家消防学院、伊万诺沃国立消防学院、圣彼得堡国立消防学院、俄罗斯民防学院等。目前我国只有一所直接隶属于国家安全生产监督管理总局的安全专业院校，即华北科技学院（原为北京煤炭管理干部学院），一所国家安监局与地方政府共建高校，即河南理工大学，一所消防院校，即公安消防部队高等专科学校，以及若干散落在各个高等院校中的安全工程、消防工程等专业学生，每年培养的安全专业人才总计不过千人。为了提高应急管理防灾和减灾人员的素质，需要建立种类齐全的防灾减灾大学及防灾减灾职业学院，加快人才培养[3]。

3.3 救援队伍学历化教育、注册管理、考核准入、依法执业等机制需要同步推进

现代的陆上救援、海上救援及山地救援，救援主体行动包括：搜索行动、营救行动、医疗急救，三者需要三种专业化教育。行动的技术支持专业包括：毒险品检测专业、构建筑物评估学、重型起重及其它特种机器操作，上述技能也需要专业教育。应急管理人员需要的专业知识包括：任务研判、形势分析、定下决心、组织计划、信息获取、媒体发布、对外协调、安全控制等众多管理学知识。行动保障专业包括：后勤保障（营房、财务、道路交通与油料、特需服装与食品等专业知识）、通信保障与安防保障技能。上述任何一项专业技能，需要在相关的大专院校或职业技术学校进行专门学习，然后再从事几年的救援实践，才能系统掌握理论知识与操作技能，从而胜任本职工作[4]。目前存在的问题是现有院校教育与职业需求互相脱节，如我国对消防扑火救火，毒危险品检测，以及医疗急救士资格培训、认证与执业许可尚不规范。参照美国消防队伍中急救士的比例来测算，未来我国可能需要40万名急救士加入救援专业化队伍，但目前并没有相应的院校提供急救士培训课程[5]。

3.4 军民融合、部门配合、专兼结合、依靠科技进步，动员社会参与，依然是我国救援的基本特征

举国救灾的组织体制是我国社会主义制度的优越性在灾害救援领域的具体运用。一是军民融合仍是救援的力量之源。世界各国，军队都是巨灾救援的重要力量，军民融合的救援体系是许多国家的救援结构。我国军队和武警部队仍将是巨灾救援时的重要力量源头。二是部门配合仍是救援的属性所需。此次应急管理部只是整合自然灾害和事故灾难两类突发事件的管理职能，而公共卫生和社会安全事件仍然保持原有体制。如在预防自然灾害时加强与气象、水利部门的合作；在处置公共卫生事件和社会安全事件时加强与卫生、公安等部门的合作等。三是专兼结合是救援力量的扩增器。我国有数以万计的志愿者救援队伍及民间救援志愿者团体，还有广大的从事应急研究、教学与应急救援产品研发生产的人员，关键时刻，都可转化为应急救援力量。四是推广运用科技创新手段提升救援能力，运用“互联网+”、人工智能和大数据等信息化技术和手段，提高风险感知灵敏度、风险研判准确度、应急反应及时度。例如，通过大数据的整合挖掘，实现对城市火灾事故风险区域的精准评估，进而加强风险防范和控制。五是救援最广阔的社会基础是公众。从家庭做起，从社区做起，从学校做起，学习预防，学习自救互救。需要动员最广大的社会群众参与救援，这已成为历史验证的行之有效的方法。