谁有资格在城市落户？

高頔 俞琴 朱弢

根据国家发改委的时间表，11月底，将完成对《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（下称《落户方案》）落实情况的督查，并形成报告上报。

国务院办公厅两年前印发的《落户方案》明确，以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口，以及新生代农民工为重点，到2020年，全国户籍人口城镇化率要提高到45%。

事实上，2017年由武汉、成都、西安等省会城市发起的“人才争夺战”已蔓延至三四线城市，且落户门槛不断放宽。从具备大专及以上学历者，到合肥、郑州、沈阳、大连等城市宣布中专学历即可落户。具备相应学历的农村学生已经可以在大部分城市零门槛落户，但是新生代农民工和大量农业转移人口仍旧面对无法跨越的鸿沟，即便他们已经在城市工作生活多年。

“我想留在这里”

2018年是韩峰（化名）来北京的第五个年头。韩峰是山西临汾人，来北京后进入一家保安公司。培训后他被分配到朝阳区一家文化公司做保安，工作时间从晚上8点到次日早上8点。

等到韩峰上班时，公司大部分员工都已经下班，除了偶尔能碰到几个加班的同事，偌大的空间只有他自己。来来回回检查几遍门窗水电是否关好后，韩峰一般都坐在公司门口，拿着手机看视频或者直播。

北京一处派出所受理来京人员申領居住证。

在北京的五年，韩峰切实感受到了社会飞速发展。互联网外卖平台一定程度上改变了人们的生活习惯，也给韩峰带来了第二份工作。当了三年保安之后，韩峰为自己在白天谋到了另一份外卖员的工作。白天晚上都没闲着，“这时候，每个月收入都过万的”。

但是韩峰毕竟无法长期承受白天晚上都工作的生活。不久前，他从保安公司辞职，成为一名专职外卖骑手。

这家外卖平台专职骑手的工作时间从早上10点开始，到晚上10点送完最后一单后，韩峰才可以回到东四环附近的住所。虽然辛苦，但他对现在的工作状态感到满意，他颇为自豪地说，虽然北京消费水平高，但是每个月结余能有七八千元。

经过过去的五年，韩峰已经喜欢上北京，虽然说不出特别的理由，但是他已经不想再回老家。

2018年，为落实国家户籍制度改革要求，北京市首次实施积分落户政策。申报人数超过12万人，统筹考虑北京承载能力和人口调控目标的要求，最终有6019人成功落户。

说起未来，韩峰没有详细的规划、也没有考虑过在北京落户的可能性，只是坚定地表示要留在北京，如果将来有了孩子也要带在身边。“我会在北京发展一片属于自己的天空”，对此他充满信心，连微信的名字都有“奋斗”的字眼来激励自己。

与韩峰类似，住在深圳南山区的李洁（化名）晚上9点才能到家。

因为晚上7点下班后，她还要到熟悉的客户家里做一个小时钟点工。9点半，李洁才匆匆吃完晚饭，准备休息，她要为早上6点开始的新一天养足精神。来深圳十年，李洁大部分时间都是这样度过。

李洁和丈夫都是四川平昌县人，刚到深圳时两人负担不起房租，找工作最看重的就是提供住宿。李洁在一家电子厂的流水线上做零件装配工作，在老家悠闲惯了的她无法适应住大宿舍的生活。工作不久，李洁就从电子厂辞职，而后在一家餐厅做服务员。

当时李洁的两个孩子都在读小学，连同家里一亩多地都交由老家年迈的父母照顾。因为孩子太小，李洁又适应不了深圳的生活，再一次辞职回到老家。

“可是老家赚不了多少钱啊”，回家没多久，李洁再次返回深圳。这一次，她在一家公司做保洁。李洁回忆，2008年时工资只有650块钱，可即便这样也比在家种地赚得多。随着深圳楼盘和外来人口的不断增多，经朋友介绍，李洁同时做起了钟点工。

今年秋天，大女儿大专毕业后也来到深圳，准备找一份财会类工作。李洁的丈夫在一家物业管理公司工作，夫妻两人月收入近万元。现在夫妻二人只需供小儿子读书、寄钱给父母，压力比以前小了不少。

虽然户口一直在老家，李洁一直希望一家人尽可能留在深圳。十年间，她已经习惯了深圳的生活，“在这里，只要够勤快肯定能赚到钱的”。

同时，李洁对于落户深圳还抱有希望。按照深圳公布的政策，学历、技术技能型人才符合条件即可落户，而对于学历较低的普通外来劳动者，可以通过合法就业、社保缴纳年限等积分，每年批准一定数量人落户。

非户籍人口的城镇化

在十八届三中全会上，户籍制度改革方案被写入全会公报。《落户方案》亦是根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》制定。

所谓“非户籍人口”是与“户籍人口”相对应的一个概念，是指并未办理户籍迁移手续而以流动人口方式进入城镇生产生活半年以上的那部分人群。以北京为例，2017年末，全市常住人口2170.7万人，户籍人口1359.2万人，其余近800万人为非户籍人口。

中国人民公安大学治安系王太元解释，《落户方案》不是要求1亿农民到城镇去落户。“这次落户要解决的是，改革开放40年来，已经在城镇工作生活上亿人口的社会参与和社会融入的诸多困难。”王太元说，如果单纯强调1亿非户籍人口城镇化的经济意义，是对户籍改革精神的误解。

事实上已经有专家担心，一些地方政府把非户籍人口落户当成拉动内需、刺激消费的方法。

2014年7月，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了按照城市规模等级调整户口迁徙政策的思路，城市被分为建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市四类。显然，城市的落户门槛与其规模成正比。

由于城市发展水平、就业机会和公共服务，大量流动人口集中在特大城市和大中城市。虽然建制镇和小城市的落户限制已经全面放开，但是农民工落户意愿不强。张平（化名）老家在湖北麻城农村，在他看来，家乡农村和城区的生活没有明显差别。“农村的孩子也可以到城区上学，城里的房子有钱就可以买，但几乎没什么人落户。”他说。

北京大学社会学系教授陆杰华指出，省会城市解决流动人口的落户也有一定困难，其难度不完全在于落户，而在于落户之后能否让新市民享受到基本的公共服务，包括孩子教育、社会保障体系等。

多位接受《财经》记者采访的新生代农民工表示，他们不想再让自己的孩子成为留守儿童。在城市生活中，与户籍联系最为密切的就是教育。他们期待着在城市落户，最大的原因就是下一代能够在父母身边成长、接受教育。

推动非户籍人口城镇化的过程，应该让他们在遵守城镇的社会管理同时，得到相应社会保障，而非以边缘人或者二等公民方式存在。上海交通大学教授陆铭指出，城市的公共服务和资源应该至少做到不区分身份。世界通行的做法是“逆向歧视”，即倾向于穷人。中国某些城市将租房、教育等优惠政策却给予大学生和高端人才。一般来说，收入与教育水平呈正相关。其实把公共资源配置给富人或者说“潜在富人”，这是不公平的，“逆向歧视”转变成“正向歧视”。

国家发改委宏观经济研究院副研究员顾严提醒，目前国内留守儿童有3425万，2035年基本现代化时，这些孩子会成为主要劳动力主体;2050年时，他们将是中国最中坚的力量。如果现在不给予他们应享有的权利，将来如何顺利成长为国家栋梁？

1亿人的落户目标如何完成

截至2015年，中国流动人口达到2.77亿人，占城镇人口比重的37%。

推动非户籍人口落户城市本是好事，通过推动城镇化的发展，使流动在城市的人口成为市民，享受基本的公共服务。但难度非常之大。“距离2020年只剩下两年，我们还没有看到具体的进展。如果按照平均速度，现在至少应该已经解决6000万非户籍人口的落户问题，但实際数字可能远远小于此。”陆杰华说。

11月16日，全国政协经济委员会副主任杨伟民在第三届中国新型城镇化论坛上也表示，“按照目前的进度，（《落户方案》）的目标很可能难以完成”。他指出，各级政府包括有关部门推进城镇化的过程当中，没有把重点放在改革上。有些地方将推进城镇化当成经济增长的手段，变成了规划、建设新城新区，招商引资搞房地产项目等。“人的城镇化的前提忘掉了，改革被丢掉了。”

国家发改委此次对于《落户方案》的督查主要包括，省级有关部门在加大对农业转移人口市民化的财政支持力度、建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制、建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制等情况。

对地方政府的督查内容为是否放开城市落户限制、建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制、保障进城落户农民基本公共服务同城同待遇等。

陆杰华直言，虽然中央确定了1亿非户籍人口落户的具体时间和目标，但路线图相对宏观，如何实现往往是靠地方去想办法。这也正是非户籍人口落户城市面临种种挑战的主要原因。

更为关键的是，此项政策实施不仅涉及到落户问题，还需要有公共财政来解决相应的公共服务。“是中央出钱还是地方出钱？”陆杰华认为，目前没有明确界定。如果是中央出政策、地方出钱，显然影响到政策的施行。

清华大学建筑学院城市规划系教授田莉曾撰文指出，从平衡公共预算的角度看，只有当非户籍人口创造的财富大于地方政府为其提供公共服务的财政成本时，地方政府才愿意放宽落户限制。而根据相关数据测算，农民工市民化的成本是其创造收益的1.62倍。

为什么在小城市发展的流动人口对在城市落户的热情不高？因为他们存在顾虑，土地怎么办？顾严与农民工访谈时发现，虽然他们可能从未种地、也不了解土地的价格，但是深知土地的权益和价值。

因此要打消流动人口的顾虑，也就是解决农村流出人口的土地确权问题。如果不解决这个核心问题，即使中央政府拿钱，也会使得目标大打折扣。