违规发放奖金福利与私分国有资产行为辨析

王华 叶水江

谨防福利变“腐利”

典型案例

丁某，系某乡党委书记。钟某，系某乡乡长。2011年至2017年间，时任该乡财政所所长的李某分别在当年年底或次年初，向钟某提议发放财政所年度奖金。钟某经向丁某报告后，与李某商定了发放的奖金金额、款项来源和领取奖金的人员等。尔后，李某分别通过虚列工程建设项目、虚列政府食堂招待费用、虚列劳动力培训费等方式，套取资金共计人民币33万元，并将该笔钱款按之前李某的提议，经钟某批准，逐年以年度财政奖金的名义平均发放给乡党委书记、乡长、财政所所长、会计、出纳等人。该笔款项的收支情况在财务上均有明确体现，其中，丁某、钟某、李某各分得6.5万元。至2017年，丁某、钟某得知县纪委已在调查发放补贴的问题后，向乡政府退出已领钱款。

处理意见

对于本案的定性存在以下三種意见：

第一种意见：本案中，丁某、钟某和李某利用职务上的便利，虚构项目、巧立名目套取国家财政款项并在小范围内进行分配，应认定为贪污罪的共同犯罪。

第二种意见：本案中，丁某作为单位主要负责人经李某提议，与钟某共同决定，违反国家规定，以单位名义将国有资产私分给个人，应认定为假借奖金、福利名义变相集体私分国有资产犯罪。

第三种意见：本案中，李某向丁某、钟某反映财政所工作量大，年终应适当发放奖金，以解决财政所工作人员福利问题。三人的行为属于违规发放奖金、福利的一般财经违纪行为。

评析意见

笔者同意第二种观点。本案的焦点在于案中丁某等人的行为是否是以单位名义，是否具有公开性、广泛性，其与贪污罪及违规发放奖金、福利的一般财经违纪行为应作区分。

第一，区分假借发放奖金、福利名义变相集体私分国有资产与贪污行为。

实践中，集体私分国有资产的犯罪和贪污罪的共同犯罪之间极其容易混淆。笔者认为，两者的区别主要是如下几点：首先，主体不同。贪污罪的主体是国家工作人员和受国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，是自然人;而私分国有资产罪的主体是国家机关、国有公司、企事业单位和人民团体等单位，处罚的是直接负责的主管人员和其他直接责任人。其次，主观故意不同。贪污罪中共同实施贪污行为的人员对采取贪污手段侵犯公共财物是明知的，行为人在共谋后产生共同非法占用公共财物的犯意，在该犯意支配下实施共同贪污行为。而私分国有资产是以单位名义、代表单位意志实施，有时具有给单位成员谋取物质利益，解决单位成员福利的目的。再次，客观方面不同。贪污罪具有“秘密性”“隐蔽性”，其行为多为秘密实施，采取侵吞、窃取、骗取等手段将公共财物占为己有，在较小范围内隐蔽地进行分配，除参与分配的少数人外，单位其他人员并不知情。而私分国有资产罪具有“广泛性”“公开性”的特征，在本单位范围内多数成员知晓并认可，以单位名义进行分配，甚至有详细的账目体现，单位多数成员或者某一层次的单位成员实际分得财物。而且，单位决策人员可以不是私分的实际受益者。

本案中，丁某作为单位直接负责的主管人员，经李某提议后，与钟某共同决定，虚构名目套取财政款项，以单位名义给本单位一定规模、一定层面的领导及人员（财政所相关人员及相关领导）“发奖金”，并明确体现在单位账目中，符合私分国有资产的“广泛性”“公开性”等特征，其与共同贪污在犯意的形成、行为特征和行为目的上有明显不同。这种行为应认定为私分国有资产。

第二，区分假借发放奖金、福利名义变相集体私分国有资产与违规发放奖金、福利等一般财经违纪行为。

根据有关规定，自定薪酬或者滥发津补贴、奖金的行为，是指党和国家工作人员或者其他从事公务的人员中的党员，违反相关规定自行确定个人工资收入等薪酬，或者违反规定巧立名目发放各种津贴、补贴、奖金等物质性福利的行为。私分国有资产行为首先是一种违反国家规定的行为。根据刑法第九十六条规定，违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。由于我国国有单位在改革、改制过程中出现了一些财务管理不够规范和不够完善的现状，在私分国有资产罪中的违反国家规定的具体理解和把握上，应该具体问题具体分析，实事求是、合情合理予以认定。不宜将违反规定超标准、超范围等乱发、滥发奖金、福利的财经违纪行为，一概认定为集体私分行为。实践中，对私分国有资产和滥发奖金福利的违纪行为的区分，可以参照资金来源、单位经营利润情况、单位对所分资产是否具有自主支配、分配权、私分手段和私分数额等情况综合分析。如果是单位合法占有、能自主支配的钱款违规分配给单位工作人员，未造成严重社会危害后果的，一般不宜认定为私分国有资产。相反，下列情形一般可以认定为私分国有资产：其一，在单位没有经营效益甚至亏损的情况下，变卖分配国有财产等严重违背国有财产的经营管理职责，妨害国有公司、企业的正常生产、经营活动的;其二，单位将无权自主支配、分配的钱款通过巧立名目、违规做账的手段从财务账上支出，或者将应依法上缴财务入账的正常或非正常收入予以截留，变造各种栏目进行私分发放等，严重破坏国家财政收支政策的贯彻落实的。

本案中，丁某等人违反了国家财政经费必须专项使用的规定，虚构用途套取专项经费后，以单位发放奖金、福利的名义私分发放给乡镇财政所相关人员及有关领导的行为，属于上述第二种情形中将无权自主支配、分配的钱款通过巧立名目、违规做账的手段从财务账上支出，自设奖金栏目进行私分发放的行为。因此，应当认定为私分国有资产的行为。

综上所述，本案中，丁某、钟某、李某经商议，违反国家规定，以单位名义将国有资产私分给个人，数额较大，应当以私分国有资产罪追究刑事责任。

（作者单位：福建省三明市纪委监委案件审理室）