地下水超采综合治理的农户评价、原因分析与改进建议

胡振通　王亚华

摘要：通过在河北省衡水市的实地调研，从农户评价、原因分析、改进建议三个方面对5大类22项地下水超采治理措施进行了研究。农户评价结果表明：农户比较清楚水利工程建设、种植结构调整、农艺节水技术这三类措施，比较不清楚农业水权水价改革、服务体系建设这两类措施；农户对水利工程建设、种植结构调整这两类措施的评价为较好，对农艺节水技术、服务体系建设这两类措施的评价为一般，对农业水权水价改革这类措施的评价为较差。原因分析结果表明：与农业生产的相关性越直接紧密，农户越清楚该治理措施，节水机制越直接明确、农户参与动机越强，农户对该治理措施的评价越好。因此，在制定地下水超采治理措施时，应当设计直接且明确的节水机制，充分考虑农民的参与动机和保障农民的利益，以及加大对与农业生产相关性弱的治理措施的宣传。改进地下水超采治理，需要遵循综合施策的思想，采取分类改进的策略，改进建议如下：①需要加强水利设施的维修和管护，避免出现重建设、轻管护的情形，需要综合考虑引水指标、蓄水能力、季节性、恢复渠灌面积等因素来评估水利工程建设未来的压采潜力。②应当基于水资源承载力评估耕地休耕的潜力和规模，在现阶段粮食相对充裕的背景下，建议在地下水严重超采区进一步扩大休耕规模，完善补偿机制和加大财政投入力度。③需要反思和调整现有的农业水权水价政策，在中国特定国情条件下，不提倡农业用水确权过细，不提倡农户之间的水权交易。农业水价发挥作用面临较多障碍，应当先期解决农业用水计量困难、农业水费征缴困难两大基础性难题。④应当改变农户对减少灌溉的减产预期，引导农户科学、适量灌溉，同时增加农户迫切需求的技术服务的供给。

关键词 ：地下水；超采；综合治理；农户评价；改进建议

中图分类号：F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）10-0160-09 DOI：10.12062/cpre.20180702

地下水是一种典型的公共池塘资源[1]，在世界范围内存在普遍的过度利用[2]。长期过度开采地下水会引发地面沉降、海水倒灌、湿地萎缩等一系列的生态问题，如何可持续地开发利用地下水资源是全球面临的突出挑战[3-4]。中国正在面临突出的地下水超采问题，华北平原尤为严重，长期超采地下水使得华北平原成为了世界上面积最大的地下水漏斗区[5-6]。中国正在积极推进地下水超采综合治理，2014—2018年的中央一号文件连续提出要开展“地下水超采综合治理”，并确定在河北省开展试点。河北省按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，统筹考虑粮食安全、水安全和生态安全，以采补平衡为目标，开源和节流并举，综合施治，2014—2016年累计投入资金近250亿元[7]。地下水超采综合治理需要进行及时评价并不断改进。评价可以遵循直接的结果导向，即监测地下水位变化、漏斗区面积变化，是相对长期、全面、综合的评价。监测数据显示，河北省试点区地下水水位下降趋势有效缓解、止降回升，2016年底浅层地下水位比治理前上升0.58 m、深层地下水位上升0.7 m[7]，其中衡水市深层地下水平均埋深64.47 m，比上年同期回升3.55 m[8]。评价也可以遵循间接的过程导向，即评价具体措施的落实情况、节水效果，是相对短期、单项、具体的评价。冯战洪等[9]认为地下水超采综合治理存在欠缺系统性、重建设轻管护、地下水监测能力薄弱、地表水置换推进能力不足、外調水利用严重不足等问题。很多学者深入研究了地下水超采治理中的休耕措施，包括休耕的基本框架、意愿、满意度、补偿标准、瞄准等[10-14]。一些学者研究了地下水超采治理中的农业水价改革措施，包括农业供水价格及农民水费承受能力[15]、农户的节水意愿[16]、“一提一补”水价改革模式对农户生计的影响[17]等。吴乐等[18]对地下水超采治理中不同措施的节水效果进行了比较分析，发现不同措施的节水效果差异很大。现有研究多为自上而下的政府评估和基于某项具体措施的单项评估，自下而上的农户评价是相对欠缺的。中国的地下水治理主要呈现三个特征：一是综合施策，统计显示河北省共有5大类22项地下水超采治理措施；二是自上而下的制度供给模式，与中国的行政体制相契合；三是与农民的生产生活密切相关，农户的参与和认可是地下水超采治理有效实施的前提条件。针对以上三个特点，自下而上的农户评价是完善和调整地下水超采治理的重要参考。本文通过在河北省衡水市的实地调研，从农户视角对5大类22项地下水超采治理措施进行评价，分析原因，从而就改进地下水超采综合治理提出一些有针对性的建议。

1 评价方法

河北省的地下水超采治理，坚持“节、引、蓄、调、管”五管齐下，综合施治。“节”就是发展以节水灌溉为主的农业节水。“引”就是引入外调水，包括引黄水和南水北调引江水等。“蓄”就是实施蓄水工程。“调”就是种植结构调整。“管”就是管控地下水利用，颁布地下水超采区范围，划定禁采区、限采区，加强机井管理，增强地下水监测等。根据《河北省地下水超采综合治理试点方案》（2014年度、2015年度、2016年度、2017年度）整理，河北省地下水超采综合治理措施共包含五大类22项具体措施如表1所示。

农户对地下水超采治理措施的评价遵循以下步骤进行研究：①要求农户对所有的22项具体措施进行评价。主要回答两个问题：一是“是否清楚该项治理措施”，清楚或者不清楚；二是“如果清楚，该项治理措施的实施效果如何”，很差、差、一般、好或很好。②构建两个指标来表征农户对每一项地下水超采治理措施的评价结果。一是清楚的比例，即清楚该项治理措施的农户比例。二是评价好的比例，即在所有表示清楚该项治理措施的农户中，评价为好或很好的农户比例。③通过清楚的比例和评价好的比例这两个指标对22项具体措施进行聚类分析。分为四类：一是“清楚且评价好”，二是“清楚且评价一般”，三是“不清楚且评价一般”，四是“不清楚且评价不好”。④基于农户对地下水超采治理措施的评价结果，做进一步的分析。

2 数据来源

为了突出研究的代表性，本文选取河北省衡水市作为研究区域。衡水市位于华北平原的黑龙港地下水漏斗区，是华北平原地下水超采最严重、最典型的区域。衡水市人均水资源量148 m3，远低于国际公认的人均500 m3的“极

度缺水标准”，属于极度缺水地区。地下水是衡水市的主要供水水源，2011—2013年平均地下水开采量为14.55亿m3，占衡水市供水总量的83%。衡水市地下水漏斗区已覆盖衡水市全境，中心埋深119 m，并与周边的德州、邢台、沧州等地的漏斗区相连，形成一个面积达4万km2的世界罕见的复合型漏斗。衡水市也是目前河北省地下水超采综合治理试点的重点区域。2014—2016年衡水市三年累计投入地下水超采综合治理资金78亿元，占到了河北省三年累计投入地下水超采综合治理资金的31%。

本文分析所用数据来源于清华大学中国农村研究院于2016年8月对河北省衡水市开展的地下水超采综合治理专题调研，共调研了桃城、深州两个县（市）五个乡镇13个村庄共270户农户。一个试点村不可能覆盖所有的治理措施，除了普遍实施的治理措施之外，特意选取休耕、退耕、冬小麦春灌节水、农业水价等不同政策措施的试点村进行调查，全面了解每个样本村庄的具体情况，深入调查具体措施的实施情况。调查以问卷调查为主，采取调研员和农户面对面交谈的方式，并与每个样本村的村领导进行了村级访谈。同时调研组还先后与衡水市相关部门、衡水市下辖深州市、桃城区相关部门进行了深入座谈。

样本的基本特征如表2所示。样本农户中，男性占70.0%。从年龄分布上看，45岁以上的农民是主体，占91.1%，平均年龄为58岁。样本农户平均受教育程度较

低，初中及以下文化程度占79.3%。平均每户家庭人口数为4人，平均每户耕地面积为0.8 hm2。

3 评价结果

农户对地下水超采治理措施的评价结果及其SPSS软件聚类分析结果如表3所示。“清楚且评价好”的治理措施有7项，分别是南水北调、黄河引水等、复灌、节水灌溉、休耕、灌溉预报、人工降雨，平均清楚的比例为82%，平均评价好的比例为88%。“清楚且评价一般”的治理措施有5项，分别是保护性耕作、退耕、水资源税、冬小麦春灌节水、填封井，平均清楚的比例为78%，平均评价好的比例为56%。“不清楚且评价一般”的治理措施有6项，分别是水肥一体化、小农水、地下水监控、乡镇服务站、专业化服务、用水戶协会，平均清楚的比例为41%，平均评价好的比例为58%。“不清楚且评价不好”的治理措施有4项，分别是计量设施、水权确权、水权交易、水价改革，平均清楚的比例为39%，平均评价好的比例为36%。

基于清楚的比例这项指标，农户比较清楚水利工程建设、种植结构调整、农艺节水技术这三类措施，比较不清楚农业水权水价改革、服务体系建设这两类措施。农户对地下水超采治理措施的清楚的比例排序结果如图1所示。农户最清楚的五项地下水超采治理措施分别是休耕、黄河引水等、人工降雨、复灌、南水北调；农户最不清楚的五项地下水超采治理措施分别是水权交易、水权确权、用水户协会、地下水监控、小农水。

基于评价好的比例这项指标，农户对水利工程建设、种植结构调整这两类措施的评价为较好，对农艺节水技术、服务体系建设这两类措施的评价为一般，对农业水权水价改革这类措施的评价为较差。农户对地下水超采治理措施的评价好的比例排序结果如图2所示。农户评价最好的五项地下水超采治理措施分别是黄河引水等、人工降雨、南水北调、复灌、休耕；农户评价最不好的五项地下水超采治理措施分别是水资源税、计量设施、水权确权、水权交易、水价改革。

4 原因分析

农户对不同的治理措施的清楚程度不同，对不同的治理措施的评价好的程度亦不同，下面从农业生产的相关性、节水机制和农户参与动机三个角度来进行解析。

4.1 农业生产的相关性

农业生产的相关性是决定农户是否清楚该治理措施的主要因素，与农业生产的相关性越直接紧密，农户越清楚该治理措施。

农户比较清楚水利工程建设、种植结构调整、农艺节水技术这三类措施，这三类措施均与农业生产直接紧密相关。水利工程建设增加了农户的灌溉水源，改变了农户的灌溉方式，与农业灌溉直接相关。种植结构调整改变了农户的种植结构，与农业种植直接相关。农艺节水技术，与农户的种植、耕作、灌溉、施肥等农业生产直接相关。

农户比较不清楚农业水权水价改革、服务体系建设这两类措施，这两类措施与农业生产相关性并没有那么直接和紧密。农业水权水价改革需要借助市场机制来影响农户的灌溉行为，其中，农业水权需要通过明确水权分配、培育水权市场、开展水权交易的方式来合理配置水资源；农业水价需要运用价格机制引导农民节约使用地下水。服务体系建设中，不同技术服务与农业生产的相关程度有差异，其中灌溉预报和人工降雨两项措施与农业生产的相关性较大。

本文认为农业生产的相关性是决定农户是否清楚该治理措施的主要因素，但不是唯一因素。措施的宣传、措施的覆盖度、措施的完备性等因素也会影响农户是否清楚该治理措施。例如，水肥一体化技术，与农户的灌溉、施肥直接相关，但由于该措施的覆盖度不高，多应用于蔬菜等经济作物，较少应用于大田作物，评价结果显示农户比较不清楚该措施。

4.2 节水机制

节水机制是决定农户对该治理措施评价好坏的重要影响因素，节水机制越直接明确，农户对该治理措施的评价越好。

水利工程建设的节水机制在于通过增加地表水的供给来相应地减少地下水的开采。该节水机制很直接、很明确。在农业灌溉需求一定的情况下，按照加减法的原理，增加地表水的供给和利用，必然使得地下水的开采和利用减少。

种植结构调整的节水机制在于通过减少灌溉或者不灌溉的方式来相应地减少地下水的开采。该节水机制同样很直接、很明确。农户实施休耕后，不种植小麦了，也就不需要进行灌溉了。农户实施退耕后，实施非农作物替代，减少灌溉但仍需进行一些灌溉，统计显示农户对退耕措施的评价为一般。

农业水权水价改革的节水机制在于运用市场机制来影响农户的灌溉行为，进而影响地下水的开采。该节水机制不是很直接。农业水权的节水需要通过明确水权分配、培育水权市场、开展水权交易的方式来实现，农业水价的节水需要通过价格机制的方式来实现。该节水机制不是很明确，节水效果能否实现存在疑问。农业水权交易很难发生，按照衡水市的11个县市区的《水资源使用权分配方案》测算，衡水市的农业水权约1 650 m3/hm2，查询《河北用水定额-农业用水》得知，衡水市所在的黑龙港低平原区的冬小麦+夏玉米一般年份的用水定额为3 225 m3/hm2，农业水权远小于农业用水定额。进一步考虑种植结构、灌溉次数、轮转方式、灌溉渠系的限制，农业水权交易更难发生。农业水价的价格机制可能会失效，原因有：整个华北平原属于极度缺水地区，近二三十年以来，一直在从事抗旱品种、节水技术的研发、推广和应用，在现有的灌溉条件下，农民已经比较节水；水是农作物生长的必需品，需求缺乏弹性；相比于灌溉成本的上升，农民普遍更害怕因减少灌溉带来的产量降低；农民兼业化程度高，小农对农业经营成本不敏感。

农艺节水技术的节水机制在于通过抗旱品种、保护性耕作、水肥一体化等技术来影响农户的灌溉行为，通过降低作物的灌溉需求来相应地减少地下水的开采。该节水机制比较直接，冬小麦春灌节水通过推广抗旱品种来降低作物的灌溉需求，保护性耕作通过减少土壤水分蒸发来降低作物的灌溉需求，水肥一体化通过提高水资源利用系数来降低作物的灌溉需求。该节水机制不是很明确，农户是否会减少灌溉存在疑问。调查显示，农户基本按照原有的习惯进行灌溉，并不会减少灌溉，也没有监督机制对农户的灌溉行为实施监管。水肥一体化技术，受到小农经济农业经营规模小的限制，存在使用率低的问题，同时也存在局限性，多应用于蔬菜等经济作物中，较少应用于大田作物。

服务体系建设的节水机制在于为其他地下水超采治理措施提供技术服务支撑，除了灌溉预报、人工降雨之外，其他服务体系建设类的措施的节水机制都不是很直接，也不是很明确。农业精细化灌溉预报，可以指导农民适时、适量科学灌溉。人工降雨可以增强农户应对极端干旱天气的适应能力，减少极端干旱天气下农户对地下水的开采。

4.3 农户参与动机

农户参与动机也是决定农户对该治理措施评价好坏的重要影响因素，农户参与动机越强，农户对该治理措施的评价越好。

农户对水利工程建设的参与动机较强，核心在于渠灌比井灌有很大的优势。水利工程建设增加了农户的灌溉水源、转变了农户的灌溉方式，通过引水、蓄水、复灌之后，农户的灌溉由井灌变成了渠灌或者井渠双灌。相比于井灌，渠灌的灌溉成本更低、灌溉次数更少、灌溉更及时更充分、灌溉更省劳力、灌溉后作物产量更高。只要具备渠灌的条件，农民会主动放弃井灌。农户对填封井措施的评价一般，原因在于农户对填封井措施存在一定的抵触，即便实施了恢复渠灌，因为受引水的季节性限制和引水量的年际间波动，农民往往需要地下水作为灌溉的备用水源，以增强其适应能力。

农户对种植结构调整的参与动机较强，受到小农经济和补偿机制的综合影响。小农经济下，存在耕地面积小、耕地细碎化、农民老龄化、农民兼业化等特点，农业收入在农民收入中的比重在不断下降，农户对农业种植的积极性在下降。在种植结构调整类的措施中，存在一定的利益补偿机制，休耕的补偿标准是7 500元/hm2，连续补助五年；退耕的补偿标准是22 500元/hm2，第二年减半，连续补助五年。以休耕为例，调研显示：样本农户的休耕意愿整体较强，在262户样本农户中，在现有的补偿标准下，愿意参与休耕政策的农户为191人，占72.9%。

农户对农业水权水价改革的参与动机较弱，表现为农业用水计量存在障碍、农业水费征缴困难、农户对水费支出不敏感等。用水计量是农业水权交易和农业水价改革的前提和基础，农民对安装计量设施的积极性并不高，农民实现从按电量计费到按水量计费的观念转变存在较大的难度。地下水严重超采区多为井灌区，井灌区水井的产权和管理历来是农民联户打井、联户所有、联户管理，农民浇地向来只交电费，不交水费，政府介入难度很大。水井分散且数量众多，农业水费征收的执行成本也非常高。农业水价改革，以“定额管理、超用加价”模式为例，将使得农户的水费支出增加，但由于水费支出在农业支出中的比例不高，不到10%，受小农经济和农民兼业化的影响，农户很有可能对水费支出不敏感。

农户对农艺节水技术的参与动机一般，受到减少灌溉的减产预期的影响。农艺节水技术的节水机制在于通过降低作物的灌溉需求来相应地减少地下水的开采。由于存在较强的减少灌溉的减产预期，农户基本按照原有的习惯实施灌溉，并不会减少灌溉。以冬小麦春灌节水措施为例，调查显示，将近70%的农户认为减少灌溉对小麦产量的影响较大、很大或不清楚。

农户对服务体系建设的参与动机，并不是农户要参与技术服务的供给，而在于农户作为技术服务的需求者，对技术服务的需求程度和认可程度。灌溉预报、人工降雨可能是农户需求程度较高的两类技术服务。水肥一体化的覆盖度较低，所以面向水肥一體化的专业化服务可能不是农户需求程度较高的技术服务。农户可能对现有的用水户协会的认可程度不高，导致其参与动机一般。

5 改进研究

当前地下水超采治理形势严峻，实现地下水超采的有效治理是一项复杂而又艰巨的系统工程。虽然不同的治理措施的实施效果和评价结果有差异，但改进地下水超采治理，需要遵循综合施策的思想，采取分类改进的策略。基于对多种治理措施的综合评价做出相应改进，既要巩固和扩大评价较好的措施，也要突破评价一般或较差的措施的限制因素。

第一，需要巩固和扩大水利工程建设这类评价较好的措施，核心在于维持现有的压采能力和评估未来的压采潜力。大量资金进行水利工程建设投资，未来能否充分发挥作用，需要加强水利设施的维修和管护，避免出现重建设、轻管护的情形。建议扩大生态保护融资，促使私营部门增加对水利设施的维修和管护投资。可以探索水利设施的PPP管理模式，形成社会化的专业管理团队，明确社会资本的投资责任，保障社会资本的投资利益。由于河北省缺乏配套的城市供水管网，导致南水北调引江水难以替换城市地下水源，应当加快南水北调配套工程建设，建立城市供水管网，顺利实现工业、生活水源切换，减少城市地下水开采量。随着水利工程建设的逐步推进，每年的水利工程建设投资在减少，新增外来引水指标也在减少，未来是否进一步增加对水利工程建设的投资，需要进行潜力评估。需要综合考虑引水指标、蓄水能力、季节性、恢复渠灌面积等因素来评估水利工程建设未来的压采潜力，其中引水指标以及引水的不确定性是核心因素。

第二，需要巩固和扩大种植结构调整这类评价较好的措施，核心在于扩大休耕规模，完善补偿机制。水土资源不匹配加剧了我国北方水资源短缺的局面，小麦是高耗水、雨热不同季的作物，包括衡水市在内的整个黑龙港地区，属于极度缺水地区，需要在战略上转变定位，扩大休耕规模，进一步压缩小麦种植面积。在现阶段粮食相对充裕的背景下，应当从宏观全局的视角，基于水资源承载力评估耕地休耕的潜力和规模，以及对粮食安全的影响。完善补偿机制，需要在有限的耕地休耕指标内做好休耕区域的选择，筛选最有效的休耕区域，综合考虑区域内水资源状况、农民主动休耕的程度、农民休耕意愿等因素。完善补偿机制，需要科学估算耕地休耕的补偿标准，可以通过核算农民从事农业的净收益以及农民休耕的主观受偿意愿，制定农民耕地休耕的补偿标准。完善补偿机制，需要合理制定耕地休耕的技术模式，在具体实施中，技术模式需要进一步细化，制定休耕地冬季休耕期间的具体管理规定，弱化大面积休耕可能产生的一些生态问题。以及实施和扩大耕地休耕面积需要进一步加大财政投入力度。

第三，需要突破农业水权水价改革这类评价较差的措施的限制因素，核心在于反思和调整现有的农业水权水价政策，使市场机制真正能够在农业水资源管理领域发挥作用。水权确权的主要价值在于落实总量控制。在华北平原这一严重缺水、地下水严重超采区，出现了两种定额，一种是农业水权定额（按水资源供给确定），一种是农业用水定额（按农作物生长需求确定），两种定额在政策文件中存在混用的现象，有必要进一步明确水权制度和“总量控制、定额管理”政策之间的关系。农业水权的作用存疑，农户之间的农业水权交易难以开展，在水资源丰富的地区，有水权出让方，无水权购买方；在水资源缺乏的地区，有水权购买方，无水权出让方。在中国特定国情条件下，不提倡农业用水确权过细，不提倡农户之间的水权交易，以灌区为尺度的工农业水权交易是当前水权市场的主要形式。农业水价是促进节约用水、提高水资源利用效率和效益的重要杠杆。长期以来，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障农田水利工程良性运行。农业水价发挥作用面临较多障碍，应当先期解决农业用水计量困难、农业水费征缴困难两大基础性难题。在农业水价综合改革中，“节水奖励和精准补贴机制”的有效运行高度依赖财政补贴，是否补贴、如何补贴有待进一步研究。有必要进行试点，了解不同试点区农业用水的需求价格弹性及预期水价政策可能对农业生产和农民收入的影响，设计水价提升的合理幅度和适宜的水费补贴政策的示范方案，并在试点中加以实施和改进。

第四，需要突破农艺节水技术、服务体系建设这两类评价一般的措施的限制因素，逐步提升这些措施的压采效果。农艺节水技术普遍存在技术推广难的实施困境，农户普遍存在较强的减少灌溉的减产预期，导致农户基本按照原有的习惯实施灌溉，并不会减少灌溉。只有改变农户对减少灌溉的减产预期，引导农户科学、适量灌溉，才能逐步提升农艺节水技术的压采效果。服务体系建设为其他地下水超采治理措施提供技术服务支撑，农户作为技术服务的需求者，对不同的技术服务的需求程度和认可程度存在差异。只有深入了解农户对技术服务的需求，增加农户迫切需求的技术服务的供给，才能逐步提升服务体系建设的压采效果。

6 结论与建议

农户评价是完善和调整地下水超采治理的重要参考。本文通过2016年河北省衡水市270户农户的实地调研，从农户视角对5大类22项地下水超采治理措施进行了评价。农户评价结果表明：农户比较清楚水利工程建设、种植结构调整、农艺节水技术这三类措施，比较不清楚农业水权水价改革、服务体系建设这两类措施；农户对水利工程建设、种植结构调整这两类措施的评价为较好，对农艺节水技术、服务体系建设这两类措施的评价为一般，对农业水权水价改革这类措施的评价为较差。进一步的原因分析表明：農业生产的相关性是决定农户是否清楚该治理措施的主要因素，与农业生产的相关性越直接紧密，农户越清楚该治理措施。节水机制和农户参与动机是决定农户对该治理措施评价好坏的重要影响因素，节水机制越直接明确、农户参与动机越强，农户对该治理措施的评价越好。因此，为了促进地下水超采治理措施的有效实施，在制定地下水超采治理措施时，应当设计直接且明确的节水机制；应当充分考虑农民的参与动机和保障农民的利益；应当加大对与农业生产相关性弱的治理措施的宣传。

改进地下水超采治理，需要遵循综合施策的思想，采取分类改进的策略，既要巩固和扩大评价较好的措施，也要突破评价一般或较差的措施的限制因素。建议如下：①需要巩固和扩大水利工程建设这类评价较好的措施，核心在于维持现有的压采能力和评估未来的压采潜力。需要加强水利设施的维修和管护，避免出现重建设、轻管护的情形，建议扩大生态保护融资，探索水利设施的PPP管理模式。应当加快南水北调配套工程建设，建立城市供水管网，顺利实现工业、生活水源切换。需要综合考虑引水指标、蓄水能力、季节性、恢复渠灌面积等因素来评估水利工程建设未来的压采潜力，其中引水指标以及引水的不确定性是核心因素。②需要巩固和扩大种植结构调整这类评价较好的措施，核心在于扩大休耕规模，完善补偿机制。在现阶段粮食相对充裕的背景下，应当从宏观全局的视角，基于水资源承载力评估耕地休耕的潜力和规模，以及对粮食安全的影响。整个黑龙港地区，属于极度缺水地区，需要在战略上转变定位，扩大休耕规模，进一步压缩小麦种植面积。完善补偿机制，需要在有限的耕地休耕指标内做好休耕区域的选择，科学估算耕地休耕的补偿标准，合理制定耕地休耕的技术模式，以及实施和扩大耕地休耕面积需要进一步加大财政投入力度。③需要突破农业水权水价改革这类评价较差的措施的限制因素，核心在于反思和调整现有的农业水权水价政策，使市场机制真正能够在农业水资源管理领域发挥作用。有必要进一步明确水权制度和“总量控制、定额管理”政策之间的关系。在中国特定国情条件下，不提倡农业用水确权过细，不提倡农户之间的水权交易。农业水价发挥作用面临较多障碍，应当先期解决农业用水计量困难、农业水费征缴困难两大基础性难题。“节水奖励和精准补贴机制”的有效运行高度依赖财政补贴，是否补贴、如何补贴有待进一步研究。④需要突破农艺节水技术、服务体系建设这两类评价一般的措施的限制因素，逐步提升这些措施的压采效果。应当改变农户对减少灌溉的减产预期，引导农户科学、适量灌溉。应当深入了解农户对技术服务的需求，增加农户迫切需求的技术服务的供给。

（编辑：李 琪）

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Abstract Based on field research in Hengshui City of Heibei Province in China， this paper conducted study on groundwater overexploited comprehensive governance， including 22 measures in five categories， from three aspects of farmers evaluation， cause analysis and improvement suggestions. The farmers evaluation results indicated that farmers were more aware of the three types of measures， namely construction of water conservancy facilities， adjustment of planting structure and agronomic watersaving technology， while less clear about the other two types of measures， which were reform of agricultural water right & water price and construction of service system. Farmers believed that construction of water conservancy facilities and adjustment of planting structure were good measures， agronomic watersaving technology and construction of service system were general measures， and reform of agricultural water right & water price was poor measures. Cause analysis results showed that the closer the relevance with agricultural production was， the better the farmers understood the governance measures， the more direct and explicit the measures watersaving mechanism was， and the stronger the farmers participatory motivation was， the better the farmers would evaluate the governance measures. Thus， while formulating governance measures， direct and explicit watersaving mechanism should be designed， farmers participatory motivation should be fully considered， and the publicity of governance measures with weak relevance to agricultural production should be enhanced. To improve the groundwater overexploited governance， it is necessary to follow the idea of comprehensive governance and adopt the strategy of classification improvement， improvement suggestions are as followed. Firstly， it is necessary to strengthen the maintenance and management of water conservancy facilities to avoid the situation of ‘emphasis on construction and neglect management. Many factors， including water diversion index， water storage capacity， seasonality， restoration of canal irrigation area， etc.， need to be taken into account to assess the future groundwater extraction potential of water conservancy facilities construction. Secondly， the potential and scale of cultivated land fallow should be evaluated on the basis of water resources carrying capacity. Under the background of relatively abundant food at present， it is suggested to further expand the fallow scale， improve the compensation mechanism and increase finance in the seriously overexploited groundwater areas. Thirdly， it is need to reflect on and adjust the existing agricultural water right & water price policy. Under the condition of Chinas specific national conditions， we do not advocate to allocate agricultural water rights to farmers level and trade of agricultural water rights among farmers. There are many obstacles to the functioning of agricultural water prices， it should be early to solve two big basic problems of agricultural water metering and agricultural water fee collection. Finally， expectation of yield reduction by reducing irrigation should be changed， farmers should be guided to conduct scientific and appropriate irrigation， and supply of technical services that farmers urgently need should be increased.

Key words ground water； overexploited； comprehensive control； farmers evaluation； improvement suggestions