金融审计需求：一个理论框架

郑石桥（博士生导师）

一、引言

由于金融市场的外部性、金融体系的公共产品特性、金融市场的不完全竞争和信息不完备[1]，金融在促进经济社会发展的同时，也可能带来严重的风险，为此，世界各国都非常重视金融治理体系的建立，普通的制度安排都将金融审计作为金融治理体系的重要成员。本文要讨论的问题是，金融审计为什么会成为金融治理体系的重要成员之一？或者说，金融审计为什么会产生？很显然，这是有效的金融审计制度建构的基础性问题。

未发现有文献专门研究金融审计需求，但有不少文献研究金融审计在金融监管体系中的不可或缺性，这些文献从不同角度论证了金融审计在金融监管体系中的不可或缺性，这种论证与金融审计需求相关，主要观点可以归纳为审计优势论、监管问题论、金融特征论和法律规定论，然而，这些观点都未能从经典审计理论的视角来解释金融审计需求，并且没有区分所有权监督和行政权监管。总体来说，还是缺乏一个基于经典审计理论的系统化的金融审计需求理论框架，本文拟致力于此。

二、文献综述

如前所述，现有文献已从多个角度论证了金融审计在金融监管体系中的不可或缺性，本文的文献综述主要围绕这类文献展开。学者们的观点主要可以归纳为审计优势论、监管问题论、金融特征论和法律规定论。

审计优势论从政府审计机关开展的金融审计所固有的特征及功能这个角度来论证金融审计的优势，以金融审计的特征、功能和优势来证明其在金融监管中独特且重要的作用[2][3][4][5][6][7][8][9][10][11]，这是论证金融审计在金融监管中地位和作用的主流范式。

监管问题论从国内外金融监管体系存在的问题这个视角出发来论证金融审计在金融监管体系中的不可或缺性。现有文献分别从金融危机和我国分业监管等角度来总结金融监管过程中存在的问题，而金融审计恰恰是解决金融监管所存在问题的有效措施[12][13][14][15][16][17][18][19][20][21]。

金融特征论认为，由于金融市场严重的外部性、金融体系的公共产品特性、金融市场的不完全竞争和信息不完备，金融市场需要强制性的监管，金融审计由于其固有的功能，在金融监管中发挥着重要的作用[1][22][23]。

法律规定论是从《宪法》《审计法》及其实施条例中对金融监管机构及国有金融机构的审计规定这个视角来论证金融审计在金融监管体系中的不可或缺性[24][25][26][27]。

上述这些观点虽然阐释的是金融审计在金融监管体系中的地位和作用，但是较少涉及金融审计需求，即这些观点都未能从经典审计理论的视角来解释金融审计需求，并且没有区分所有权监督和行政权监管。因此，关于金融审计需求，还是缺乏一个基于经典审计理论的系统化的理论框架。

三、理论框架

本文的研究目的是基于经典审计理论，提出一个关于金融审计需求的理论框架。经典审计理论认为，在资源类委托代理关系中，委托人将一定的资源托付给代理人，代理人对委托人承担了经管责任（accountability），委托人当然要求代理人按委托人的意愿最大善意地履行其经管责任，然而，由于激励不相容、合约不完备、信息不对称和环境不确定性等因素的影响，代理人不一定能按委托人的期望来履行其经管责任，可能偏离委托人的愿意，从而出现代理问题和次优问题。为了抑制代理人的代理问题和次优问题，委托人会推动建立一整套的治理机制，审计是这个治理机制的要素之一[28]。基于上述理论，本文首先勾画出金融委托代理关系的基本构架，在此基础上，就每类金融委托代理关系来分析其审计需求，最后分析两个相关问题。

1.金融委托代理关系的基本构架。金融体系很复杂，各国的政治经济及法律环境不同，都可能会影响其金融体系，而金融委托代理关系是金融关系的体现，不同的金融体系会有不同的金融关系，从而会有不同的金融委托代理关系。就我国的金融委托代理关系而言，总括各种金融类型，最基本的金融委托代理关系如图所示。

金融委托代理关系图

如图所示的金融委托代理关系，可以分为两类。第一类是基于资源托付的委托代理关系。在这类委托代理关系中，委托人将一定的资源交付给代理人，希望代理人履行某些职责，这类委托代理关系本身又分为三种类型：一是股东与金融机构之间的委托代理关系，股东将一定的资源（通常是资本）交付给金融机构，希望金融机构按股东愿意使用这些资源并实现一定的目标，金融机构对股东承担金融经管责任，本文将这类委托代理关系称为A类资源委托代理关系；二是金融机构总部与内部单位之间的委托代理关系，总部将一定的资源交付给各内部单位，希望内部单位按总部的要求使用资源并实现一定的目标，内部单位对总部承担金融经管责任，本文将这类委托代理关系称为B类资源委托代理关系；三是政府与其设立的金融监管部门之间的委托代理关系，政府将一定的资源交付给金融监管部门，希望其按政府的要求使用这些资源并履行金融监管职责，本文将这类委托代理关系称为C类资源委托代理关系。

第二类委托代理关系是没有资源托付的委托代理关系。在这类委托代理关系中，委托人并没有将一定的资源交付给代理人，而是将金融业务的经营权授权给金融机构，并监管金融机构，金融机构对授权其经营金融业务的金融监管部门承担了合法经营的责任，这种责任是法律责任，不是金融经管责任。

在资源类委托代理关系中，委托人对代理人进行控制是源于其资源托付，正是因为代理人接受了委托人的资源，所以其必须接受委托人的控制，这种控制是源于委托人对资源的所有权，所以在这种关系中，委托人对代理人的控制可以称为所有权控制。在非资源类委托代理关系中，金融监管部门并没有将一般意义上的资源交付给代理人，而是凭借法律授权对金融机构进行监管，这种监管不是基于资源托付，而是基于法律授权，对金融机构进行监管是法律给金融监管部门的一种行政授权，这种监管可以称为行政权监管。

根据经典审计理论，审计以资源类委托代理关系为基础，所以在金融委托代理关系图所示的四种委托代理关系中，金融审计需求只存在于前三类资源类委托代理关系中。笔者将分析每种委托代理关系下的金融审计需求。

2.股东与金融机构的委托代理关系、治理体系及金融审计需求。A类资源委托代理关系是股东与金融机构之间的委托代理关系，股东将资源交付给金融机构，股东是委托人，而金融机构是代理人。股东将资源交付给金融机构是有要求的：一方面，希望金融机构按要求使用资源；另一方面，当然还会要求金融机构实现股东的某些意愿，例如，赚取一定的利益。金融机构作为代理人，也就对股东承担了上述责任，这种责任称为金融经管责任，一般将按股东要求使用资源的责任称为金融财务责任，而将履行特定职责或实现特定目标的责任称为金融业务责任。问题的关键是，作为代理人的金融机构是否要按股东意愿来履行其金融经管责任呢？答案是：不一定！

根据经典审计理论，对其原因分析如下：由于激励不相容，金融机构有偏离股东意愿的行为动机。一般来说，金融机构与股东的目标不可能完全一致，在某些情形下，金融机构管理层可能有自己的目标，这些目标不一定都符合股东的意愿，但对于金融机构管理层有好处，在这种情形下，金融机构管理层为了自己的利益，有可能偏离股东的希望行事，这种行为一般称为机会主义行为或代理问题。当然有这种想法并不一定都能实施，还要依赖于相关的条件，这就是合约不完备、信息不对称和环境不确定性。

合约不完备是指股东不可能通过完备的合约来控制金融机构管理层。一般来说，股东与金融机构管理层之间会存在合约，但是这种合约不可能将所有的事项都事先预期到并规定下来（不是古典合约），而会给金融机构管理层留有大量的自由裁量权（具有新古典合约的特征），正是这些自由裁量权给金融机构管理层实施机会主义行为提供了条件。信息不对称是指相对于股东，金融机构管理层具有信息优势，掌握了许多股东所未掌握的信息，而这些信息优势进一步为金融机构管理层的机会主义行为提供了条件。试想一下，如果股东与金融机构管理层信息对称，那么当管理层实施机会主义行为时，股东很快就能发现，从而管理层也就难以实施机会主义行为。环境不确定性是指影响金融经管责任履行结果的因素较多，既有代理人的努力程度，也有外部因素，金融经管责任履行结果好，不一定是代理人努力的结果，而金融经管责任履行结果不好，也不一定全是代理人不努力的结果。因此，股东难以从金融经管责任履行结果中分离出代理人努力的份额，正是这种环境不确定性，给代理人实施机会主义行为进一步提供了条件。试想一下，如果股东能从金融机构经营业绩中判断出管理层努力程度，管理层的机会主义行为就会通过金融机构经营业绩显现出来。所以，激励不相容导致金融机构管理层有实施机会主义行为的动机，而合约不完备、信息不对称和环境不确定性的同时存在，为金融机构管理层的机会主义行为提供了条件。

金融机构管理层的机会主义行为或代理问题只是影响经管责任履行情况的因素之一，这类问题的产生主要是源于代理人的自利本性，通常是代理人的意愿行为。代理人不仅具有自利性，还具有有限理性的特征。由于代理人的有限理性，代理人履行其金融经管责任时可能会犯错误，从而损害代理人金融经管责任的良好履行，本文将这种错误称为次优问题。一般来说，即使没有委托代理关系，人也是有限理性的，也可能犯错误或出现次优问题，但是在委托代理关系中，由于金融机构管理层使用的是股东提供的资源，所以管理层更有可能放胆而为，从而放大了次优问题。

综合上述分析，在股东与金融机构之间的委托代理关系中，代理人在履行其金融经管责任时，可能出现代理问题和次优问题。作为理性的股东，当然会预期到代理人的这些问题，从而会推动建立一整套的治理体系来应对这些问题，而金融审计可能成为这个治理体系的重要成员。问题的关键是，股东推动建立的金融治理体系中为什么会有金融审计呢？一般认为，金融审计是以系统方法从行为、信息和制度三个维度对金融经管责任履行情况实施的独立鉴证、评价和监督，并将审计结果传递给利益相关者的金融治理制度安排。简单地说，金融审计就是对金融经管责任履行情况的鉴证、评价和监督，如果股东推动建立的金融治理体系中需要对代理人金融经管责任履行情况进行鉴证、评价和监督，则金融审计就会出现，如果这个金融治理体系中并不需要了解代理人金融经管责任履行情况，则金融审计就不会出现。所以从逻辑上来说，金融审计在股东推动建立的金融治理体系中不一定存在，即其并不是不可或缺的。但是通常情形下，由于激励不相容、合约不完备、信息不对称和环境不确定性的存在，通过鉴证、评价和监督代理人金融经管责任履行情况，促使代理人更好地履行其金融经管责任，是股东的普通需求。所以，股东对外部金融审计存在普通需求。

3.金融机构总部与内部单位的委托代理关系、治理体系及金融审计需求。B类资源委托代理关系是金融机构总部与内部单位之间的委托代理关系，金融机构总部将一定的资源交付给内部单位，一方面会要求内部单位按规定使用资源，这种资源使用责任通常称为财务责任；另一方面，会要求内部单位开展特定的业务活动，并达到一定的目标，这种责任通常称为业务责任。上述财务责任和业务责任就构成了内部单位对金融机构总部承担的金融经管责任。问题的关键是，内部单位是否会按总部的愿意来履行其金融经管责任呢？与股东和金融机构管理层中的问题类似，金融机构总部与内部单位之间也存在激励不相容、合约不完备、信息不对称和环境不确定性，所以，内部单位在履行其金融经管责任时，也完全可能出现代理问题和次优问题，其中的逻辑类似股东与金融机构之间的委托代理关系，这里不再赘述。

为了应对内部单位管理层的代理问题和次优问题，金融机构总部也会推动建立金融治理体系，金融审计可能会成为这个治理体系的重要成员。问题的关键是，金融机构总部推动建立的针对内部单位的金融治理体系中为什么会有金融审计呢？通常来说，金融机构总部会选择多种治理机制来应对内部单位的代理问题和次优问题，面对众多的治理工具，选择的原则是效果与成本，只有效果好且具有成本优势的治理机制才会成为治理体系的成员，金融审计由于其对内部单位金融经管责任的鉴证、评价和监督，能有效地抑制内部单位在金融经管责任履行中的代理问题和次优问题。另外，金融机构通常规模较大，内部单位较多，建立专门的内部审计机构拥有稳定且较大的业务量，如果能保障专业胜任能力，则内部审计也符合成本效益原则。基于上述原因，金融机构总部在选择治理工具时，内部审计通常会纳入其中，所以，金融机构总部对内部金融审计存在普通需求。

4.政府与金融监管部门的委托代理关系、治理体系及金融审计需求。C类资源委托代理关系是政府与其设立的金融监管部门之间的委托代理关系，政府为金融监管部门提供资源，并要求这些部门履行金融监管职责。一方面，金融监管部门承担按政府的规定使用资源的责任，这种责任称为财务责任；另一方面，金融监管部门承担了履行其监管职责的责任，这种责任称为业务责任。金融监管部门的业务责任和财务责任组成其金融经管责任，政府作为金融监管部门的设立者或委托人，当然希望金融监管部门能良好地履行其金融经管责任。问题的关键是，金融监管部门能否良好地履行其金融经管责任呢？答案是：不一定！为什么呢？根据经典审计理论，自利和有限理性是人的两个本性，正因如此，金融监管部门的领导人可能偏离政府的希望，在履行金融经管责任时出现代理问题和次优问题。作为金融监管部门的领导人，虽然已经成为政府人，但是，政府人也会具有自利本性，从而可能出现机会主义倾向或代理问题，同时，政府人也存在有限理性，也会犯错误，从而出现次优问题。很显然，政府与其设立的金融监管部门之间也存在激励不相容、合约不完备、信息不对称和环境不确定性这些问题，在这种条件下，具有自利本性和有限理性的金融监管部门领导人就可能出现代理问题和次优问题，这些问题将对其良好地履行金融经管责任带来负面影响，导致政府对金融监管部门的希望落空。

政府领导本身也是理性人，当然会预期到金融监管部门出现代理问题和次优问题的可能性，为此，会推动建立应对这些问题的治理体系，由政府审计机关开展的对金融监管部门的审计可能是其中的重要组成部分。当然，由于政府会设立众多的职能部门，金融监管部门只是其中之一，政府推动建立的针对金融监管部门的治理体系，会有各职能部门治理体系的共性，也会体现金融监管部门的个性。问题的关键是，金融审计为什么会成为政府治理金融监管部门出现代理问题和次优问题的重要机制呢？从理论上来说，就治理金融监管部门代理问题和次优问题的工具来说，政府有很多选择，并不一定会选择金融审计，所以从逻辑上来说，政府对金融审计的需求具有权变性。但是，政府在选择具体治理工具时，要基于效果原则和成本效益原则，前者要求该工具的治理效果好，后者要求该工具的营运成本低，而金融审计恰恰具有效果好且成本低的特征。就治理效果来说，金融审计通过对金融监管部门的金融经管责任履行情况进行鉴证、评价和监督，能有效地抑制其履行金融经管责任中的代理问题和次优问题，从而促进其金融经管责任的良好履行；就营运成本来说，由于政府设立了许多的部门，金融监管部门只是其中之一，在这种情形下，设立专门的政府审计机关再加上一些审计业务外包，如果政府审计机关具有专业胜任能力，则政府审计机关的营运符合成本效益原则[29]。正是由于政府审计机关针对金融监管部门开展审计，符合效果原则和成本效益原则，审计通常会成为政府治理金融监管部门代理问题和次优问题的工具，如果将这种审计称为政府金融审计，则政府对针对金融监管部门的政府金融审计存在普通需求。

5.两个相关问题。上文分别分析了各类资源委托代理关系及其金融审计需求，还有两个相关问题需要分析：一是国有金融机构的特殊审计需求；二是金融监管需求及其与审计治理的关系。

（1）国有金融机构的特殊审计需求。在金融委托代理关系图的架构中，股东与政府是分离的，股东是金融机构的出资人，而政府则通过其设立的金融监管部门对金融机构进行监管。对于国有金融机构来说，政府也是出资人的代理人，所以，政府既然是国有金融机构的股东，也是国有金融机构的最终监管者，在这种情形下，由政府审计机关开展的对国有金融机构的审计，究竟是回应政府作为股东的审计需求，还是作为最终监管者的审计需求呢？本文认为，由政府审计机关开展的对国有金融机构的审计是回应政府作为股东的审计需求，而不是政府作为金融机构最终监管者的审计需求。其原因包括两个方面：第一，正如前文对A类资源委托代理关系分析所表明的，政府作为股东具有审计需求，所以必须由其设立的政府审计机关来回应其审计需求；第二，政府对所有金融机构的监管职权已经交给金融监管部门行使，如果要在金融监管的基础上再加上金融审计，则必须是对所有的金融机构都加上金融审计，而不仅仅是针对国有金融机构。基于以上原因，由政府审计机关开展的仅仅针对国有金融机构的审计，不是政府以最终监管者身份实施的监管措施，而是以股东身份实施的治理措施。

（2）金融监管需求及其与金融治理的关系。金融委托代理关系图中，政府设立的金融监管部门对金融机构（包括其内部单位）进行金融监管，具体可以区分为金融监督与金融管理两种活动。金融监督指政府设立的金融监管部门对各种类型金融机构实施的检查和督促，金融管理指政府设立的金融监管部门对各类金融机构实施的领导、组织、协调和控制等一系列活动。总体来说，金融监管是政府通过设立专门的金融监管部门，对所有金融机构开展的监督和管理活动，是以法律授权为基础的，无论政府是否对金融机构出资，都要进行监管，所以金融监管与所有权无关，是行政权监督。政府为什么要开展金融监管呢？主要原因是政府作为公共事务管理者，必须提供一些公共服务，而保障金融市场的安全有效是政府必须提供的公共服务之一，为此，政府设立专门的金融监管部门来提供这种服务。

金融治理是比金融监管更为广泛的概念，是一个社会及金融机构内部为了抑制各责任主体的机会主义行为和次优问题，保障金融机构的安全合规有效营运而采取的各种治理措施。一般来说，内部治理、政府治理、市场治理和社会治理是金融治理体系的组成要素，由金融监管部门实施的金融监管属于政府治理，是金融治理的组成要素之一，金融审计作为一种金融治理工具，在多个领域都可能出现[30][31][32]，属于何种类型的治理机制需要视审计委托人的身份而定。无论如何，金融监管、金融审计都是金融治理体系的组成部分。

四、结论和启示

由于金融对经济社会发展的“双刃剑”作用，世界各国都很重视金融治理体系的建立，普通的制度安排都将金融审计作为金融治理体系的重要组成部分。本文讨论的问题是，金融审计为什么会成为金融治理体系的重要成员之一？基于经典审计理论，本文提出了一个关于金融审计需求的理论框架。

基于资源的金融委托代理关系有三类，一是股东与金融机构之间的委托代理关系，二是金融机构总部与内部单位之间的委托代理关系，三是政府与金融监管部门之间的委托代理关系。各类委托代理关系下，代理人都对委托人承担了金融经管责任，成为金融经管责任承担者，由于自利和有限理性，在激励不相容、合约不完备、信息不对称和环境不确定性情形下，金融经管责任承担者可能偏离金融委托人的意愿行事，从而出现代理问题和次优问题。为此，金融委托人会推动建立一整套的金融治理体系，金融审计是其中的重要成员，其发挥作用的路径是鉴证、评价和监督金融经管责任履行情况，以促进金融经管责任承担者更好地履行其金融经管责任。由于金融审计的独特作用路径，股东对外部金融审计存在普通需求；金融机构总部对内部金融审计存在普通需求；政府对针对金融监管部门的政府金融审计存在普通需求。

本文的研究验证了黑格尔的一句名言——“存在即合理”，即存在的事物都有其存在的原因，金融审计也是如此。金融审计作为一种客观实在的审计现象具有广泛性，本文的理论框架解释了其存在的理由，这种理论解释为正确地建立和实施金融审计制度提供了理论支撑，特别是对于正确地理解对国有金融机构的金融审计和金融监管提供了理论解释。