苏区振兴发展的赣南模式研究

提要：在《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》等政策支持下，赣南努力实现原中央苏区振兴发展，形成了赣南模式。该模式以不断增强人民的获得感为根本动力，坚持产业、教育、大病医保兜底三大核心要素有机结合，三轮驱动、协调发展。赣南模式对于全国革命老区脱贫致富、全面建成小康社会具有示范意义。

引言

苏区振兴发展的含义是在国家大力支持下，实现苏区板块的整体进步，与全国同步发展，实现苏区人民的脱贫致富。进入二十一世纪以来，随着国家整体经济实力的不断增强，中央政府加大了对经济欠发达地区尤其是苏区等革命老区的支持力度，出台了数份推动革命老区振兴发展的文件，如2012年6月正式发布了《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》指出，要在赣南等原中央苏区集中力量打好新阶段扶贫攻坚战，实现振兴发展，从而“为全国革命老区扶贫开发、群众脱贫致富、全面建设小康社会积累经验，提供示范”。

在脱贫攻坚、全面建成小康社会的新时期，《若干意见》的重要提法开辟了一个重大的学术研究领域，即革命老区振兴发展的示范研究问题。深入开展示范研究，有利于总结赣南等原中央苏区在振兴发展中积累的经验、模式，为全国革命老区振兴发展提供借鉴，具有重大的理论意义和重要的实践价值。

一、文献梳理

扶贫脱贫(反贫困)是现代社会面临的重大课题，中外亦然。马克思最早从制度层面揭示了贫困的根源，提出只有在解放和发展生产力的基础上，才能实现全人类的共同富裕(赵茂林，2005)。第二次世界大战以后，针对发展中国家或地区的严重贫困问题，西方经济学家提出了内涵不同的反贫困理论，刘易斯、纳克斯、莱宾斯坦、佩鲁、赫希曼、罗斯托、舒尔茨、缪尔达尔等人还设计出各式各样的反贫困模式。其中，主要的模式有三个，分别是“发展极”模式、“满足基本需求”模式、“社会保障方案”模式。“发展极”模式由法国经济学家佩鲁提出，核心思想是强调通过政府重点支持贫困地区经济增长的方式，让贫困人口分享经济增长的成果从而摆脱贫困。“满足基本需求”模式由美国经济学家斯特雷坦提出，核心思想是直接向贫困人口提供生活和教育设施，以提高其收入和生产率。“社会保障方案”模式是直接对贫困人口发放社会补助的一种模式(张丽娜等，2016)。三种扶贫模式中，巴西、巴基斯坦等国采用“发展极”模式，印度、孟加拉等国采用“满足基本需求”模式，美国等西方发达国家采用“社会保障方案”模式。

上述模式虽然具体内容不同，但是均同时兼具经济理论与政策实践双重涵义，大致涵盖了三方面的内容：一是建立、完善贫困人口最低生活保障制度，保障其基本生活水平，使其能够生存下去；二是缩小贫富差距，促进收入分配的公平性，谋求经济社会稳定、和谐与持续发展；三是提高贫困人口的生存与发展能力，保证其就业、迁徙、居住、医疗和受教育等应有的权利，维护其人格尊严(靳拥军，2011)。三方面的内容构成了扶贫脱贫的“三步曲”，即第一步是满足生存的安全需要，第二步是追求发展，缩小贫富差距，第三步是脱贫致富，获得尊严。

在全面建成小康社会的新时期，赣南等原中央苏区既要脱贫也要致富，因此，其扶贫脱贫无法采用上述任何一种模式，必须将三种模式有机结合。这就要求原中央苏区从本地自然、经济和社会发展实际出发，充分注意到本地区广大农村贫困的复杂性、艰巨性、长期性，坚持可持续性，综合施策，分类、分层治理，在经济上培育发展要素，在民生领域加快完善基础设施，在政治上保持社会稳定，形成具有自身特色的扶贫模式，从而实现振兴发展。

二、赣南模式的涵义及其动力

(一)赣南模式的涵义

2012年以来，在中央政策大力支持下，赣南等原中央苏区振兴发展速度加快，尤其在曾经创造了第一等工作的赣南涌现了振兴发展的赣南模式。该模式主要内容是：以大力弘扬苏区精神，不断增强人民获得感为根本动力，坚持产业、教育、大病医保兜底三大核心要素有机结合，三轮驱动、协调发展(见图1)。

图1 产业、教育、医保兜底三轮驱动的赣南模式

如上图所示，赣南振兴发展模式的根本动力是不忘初心，大力弘扬苏区精神，不断增强原中央苏区人民的获得感。在这个动力的推动和牵引下，通过产业发展、教育发展、大病医保兜底三大核心要素有机组合，实现赣州全市的振兴发展(在本文中，赣州即指赣南，二者同义)，与全国同步建成小康社会。三大核心要素也是驱动赣南振兴发展的三个轮子，其中，不断增强赣南产业发展能力是赣南振兴发展的关键，实现赣南教育快速发展是恢复和增强赣南自身造血机能、实现赣南振兴发展的根本，实施大病医保兜底是确保赣南脱贫攻坚战成功、实现振兴发展的有力保障。三者中，产业发展、教育发展重在恢复、再造赣南苏区振兴发展的造血机能，培育发展要素，增强振兴发展的内生动力。大病医保兜底重在输血，通过输血这种外生力量的帮扶作用，一方面促使部分人口恢复造血功能，增强内生动力；另一方面，确保失去造血功能的这部分人口能够得到兜底保障，共享苏区振兴发展的成果，从而保持社会稳定。

(二)赣南模式的动力：不断增强人民的获得感

1.赣南人民为中国革命和建设贡献巨大

为了全体中国人民的幸福，无论在战争年代还是和平时期，赣南人民都付出了巨大的代价，牺牲重大，贡献巨大。

(1)革命年代牺牲巨大

在革命战争年代，赣南人民为中国革命做出了重大牺牲，付出了巨大代价，主要体现在两个方面：

第一，人力资源损失巨大。据不完全统计，中央苏区在扩红运动中，仅赣南13个县，参加红军人数就达33万余人，占总人口的13.4%(谢庐明，2008)。可以说，为了中国革命，赣南奉献了全部优质人力资源，即使是“红小鬼”、“儿童团”也奔赴战场。仅有姓名可考的烈士即达10．82万人，占全国革命烈士总数的百分之七。长征出发时，中央红军总数为八万七千人，其中，赣南籍红军就有五六万人之多(石鹏、廖济堂，2016)；长征路上平均每公里就有3名赣南籍烈士倒下(程宇航，2012)。加之国民党的疯狂报复，致使赣南多数县出现人口负增长。赣南失去了经济社会发展的主体性支撑力量。

第二，各种经济资源陷入枯竭状态。战争是敌我双方各种资源的综合角力，其中关键是经济资源。赣南等苏区资源禀赋并不好，苏区实行的战时经济政策，虽然使苏区经济获得了一定发展，但是，特殊时期的政策，一切都为打仗服务。残酷的战争消耗了苏区本不富裕的经济资源，以至于难以为继(黄道炫，2003)。

(2)建设年代贡献巨大

在和平时期，这种贡献和代价主要体现在四个方面：

第一，计划经济时期为国家工业化做出了重要贡献。建国后，赣南人民向国家贡献了大量的粮食、竹、木等农林产品，仅粮食、生猪、油料、甘蔗和竹木就达到1785亿元(程宇航，2012)。

第二，为国家贡献了大量战略性资源。据统计，建国以来，赣南开采的钨精矿占全国一半以上，累计达到一百三十万吨；所开采的稀土占全国中重稀土总量的七成以上，累计二十五万吨，为国防建设和国家经济发展作出了巨大贡献(彭勇平、黄正坤、郭利平，2011)。

第三，为绿色发展支付了高昂的机会成本。为保护赣江、东江等水质资源，赣南沿江工业企业一律后撤1.5公里，赣州市连续八年禁止砍伐阔叶林，寻乌、石城、崇义等县已经撤办工业园区。仅2008到2012年，赣南就有2540家企业被关闭或搬迁，3150多个产业投资项目因对环境有破坏或污染而遭到赣州拒绝，赣州为此受到的经济损失累计不下千亿元(程宇航，2012)。

第四，为沿海地区工业化供应了大量的人才和劳动力等各种资源。仅2011年，赣南等原中央苏区跨省输出劳务就达185.19万人，占乡村从业人员的比重高达33.7%。作为沿海发达地区资源供应地，除了人力资源外，赣南等苏区还贡献了大量的原材料等各种自然资源，为沿海发达地区的经济发展、为国家经济建设做出了贡献。

综上所述，为了支援中国革命和建设，赣南人民竭尽所能，贡献了各种资源、要素，自身造血机能受损严重，内生发展动力严重不足，经济社会民生等各个方面均与全国其他地区形成了比较明显的差距，而且这种差距呈现不断加大的趋势。

2.党和政府持之以恒反哺和回报赣南人民

“让苏区人民过上更加富裕幸福的生活……是对苏区人民最好的回报，也是……践行党的根本宗旨的具体实践”(彭勇平、黄正坤、郭利平，2011)。

(1)从救济式扶贫到开发式扶贫

建国后，在国家并不富裕的情况下，党和政府对赣南等苏区人民进行抚恤救济的同时，不断加快建设步伐。改革开放以来，在政治上高度重视革命老区、苏区经济社会发展，尤其自上世纪八十年代中期开始，国家及时调整老区、苏区建设政策，救济式扶贫、开发式扶贫并重。进入二十一世纪以来，赣州获得了大量的财政支持和其他优惠政策支持。然而，由于部门条块分割比较严重，各个部门的支持政策缺乏统一性和协调性，加之这些政策主要是区域性的扶贫政策，缺乏对贫困人员个体的扶持，又因财政分灶吃饭容易导致中央政府与地方政府扶贫目标事实上的不一致，虽然中央政府本意是扶贫，但是地方政府出于GDP增长的考虑，更多倾向于将扶贫资源挪用于区域发展，三重叠加，致使扶贫政策针对性不强，有大水漫灌之嫌，扶贫效用降低。基于此，中央在2012年出台了《若干意见》，对赣南给予重点支持。2013年，习近平总书记正式提出精准扶贫、精准脱贫方略，从此，赣南脱贫攻坚进入精准滴灌阶段，扶贫精准度进一步提高。

(2)民生工程建设成就巨大

作为赣南等苏区首个国家层面的区域发展政策，《若干意见》完全体现了党为人民服务的宗旨。《若干意见》最直接体现为赣州等苏区人民服务的是开展农村危旧土坯房改造等民生工程建设。据统计，“十二五”期间，赣州民生类支出占财政总支出比重连续四年超过55%，主要用于表1所列项目。覆盖城乡的社会保障体系和基层医疗卫生服务体系基本建成。累计脱贫145万人，贫困人口减少2/3，占全省的60%；贫困发生率由29.9%下降到9.23%；农村居民人均可支配收入由4182元提高到7786元，城乡居民人均可支配收入分别是“十一五”末的1.76和1.86倍。

表1 “十二五”赣州民生成绩

数据来源：2016年赣州市人民政府工作报告。

2017年，预计全市GDP2500亿元，增长9.5%左右；固定资产投资2510亿元，增长13.8%；工业固投1043亿元，增长29%左右；服务业增加值1100亿元，增长12%；农村居民人均可支配收入9689元，增长11.0%，这5项指标增速有望保持全省第一。其他大部分指标增速保持全省前列。财政总收入408.32亿元，增长11.5%，一般公共预算收入245.36亿元，同口径增长8.6%。预计规划工业增加值增长9.2%；社会消费品零售总额890亿元，增长12.6%左右；实际利用外资16.67亿美元，增长10%；出口总额260亿元，增长16.3%；城镇居民人均可支配收入29470元，增长8.8%左右。脱贫攻坚成效显著，预计全年脱贫19.4万人、258个贫困村退出，瑞金脱贫摘帽扎实推进(曾文明，2018)。

三、赣州模式的三大核心要素

(一)产业发展：赣州模式的关键性要素

当前，苏区、老区振兴发展面临双重任务，“既要脱贫也要致富，产业扶贫至关重要”(习近平，2016)。苏区、老区脱贫致富的难点和关键在农村，而农村扶贫的核心是发展产业(汪三贵，2016)。产业发展既要讲究时效性，也要讲究持续性，其成败的关键至少涉及三个要素：基础设施等物质基础、资金、市场主体。基础设施是产业发展的支撑性要素，资金是产业发展的血液，市场主体是产业发展的载体。在社会主义市场经济中，苏区、老区自身竞争力不强，产业发展所需的各种要素极度缺乏，需要政府等外部资源的强力扶持。

1.完善基础设施

大量案例证明，路网、水网、电网、气网等基础设施建设与经济发展呈正相关的关系，凡是这几大基础设施完善的地区，其经济发展速度就快；凡是这几大基础设施不完善的地区，其经济发展速度就慢(赣南日报评论员，2016)。基础设施建设事关投资环境，是制约赣南苏区产业发展的瓶颈。为了解决赣南苏区基础设施薄弱的问题，自《若干意见》发布以来，国家加大了投入。无论是铁路(含高铁、动车)、公路(含高速公路)、民航、能源、4G网络等各个方面均取得了巨大进展，实现了历史性突破。但是，从横向看，赣州基础设施建设之路依然比较漫长，如能源保障水平较低、路网建设需要进一步加强，尤其需要进一步延伸铁路、高速公路的通车里程，进一步提升普通省道和农村公路的技术等级等。应该说，基础设施建设上的这些短板仍然是制约赣州苏区振兴发展的基础性因素。正是基于这种认识，赣州仍然将交通、能源、信息工程等领域的建设作为攻坚重点，积极争取国家支持。

2.筹集产业发展资金

为筹集产业发展所需资金，赣州多管齐下，主要方式有三：向上争取扶持，对外吸引投资，政府发债融资。上级产业扶持资金一般以项目资金形式下拨，目的在于提高产业资金扶持的针对性。在对外吸引投资方面，赣州重点突出节会招商，狠抓项目落地，积极开展赣商回归系列招商活动。2016年利用省外2000万元以上项目资金增长12.7%，实际利用外资增长10.6%(曾文明，2017)。

在产业资金方面，为凑集资金，赣州于2015年获批设立300亿元的赣南苏区振兴发展产业投资基金。新增“新三板”挂牌企业24家，上市挂牌企业总数达30多家。在此基础上，2017年，赣州利用贫困县IPO上市绿色通道又引进拟上市企业34家，新增境外上市和新三板挂牌企业4家，趣店集团在美国上市。

2016年起，赣州市积极推动“产业扶贫信贷通”“财政惠农信贷通”“易地搬迁扶贫贷款”“油茶贷”“金穗扶贫系列产品贷款”以及其他金融扶贫产品，帮助贫困户通过发展产业等方式脱贫。到2016年，赣州全市政府投资产业基金总规模超1400亿元，“五个信贷通”发放贷款219.9亿元(曾文明，2017)。赣南脐橙产业扶贫成为全国范例。

3.强壮市场主体

鉴于赣州产业基础薄弱的现实，赣州在确保良好的生态环境的同时，一方面结合自身矿产资源优势，延长产业链，发展新兴产业，提高产业附加值，积极招商引资，增加市场主体，做大增量，强壮产业发展机体；另一方面，充分认识到绿水青山也是金山银山，大力挖掘本地优良的绿色生态资源，发展生态特色产业，在农业、食品加工业、文化旅游休闲产业、大健康产业等领域进行重点布局，扶持企业发展。

为协调区域发展与精准脱贫致富的关系，确保苏区板块整体发展与苏区人民实际利益双重目标同时实现，赣州建立了市场主体与苏区人民的利益联结机制。该机制的核心是通过生产要素的组合实现双赢，具体包括两个部分，即第一部分，通过就业确保其获得稳定的收入。分布于全市各地的工业园区等各类企业可以为大量苏区城乡劳动力提供充分的就业和学习技能的机会，他们完全可以从中既学到各种知识技能，提升自身素质，又得到较好的收入，改善生活。第二部分，通过培育、壮大农民合作社等各种新型农业经营主体，构建利益共同体。截止2016年7月，全市累计培育新型农业经营主体3.93万家，其中，规模以上农业龙头企业2506个、农民合作社6640家、家庭农场2691家(刘善庆等，2017)。

(二)教育发展：赣州模式的根本性要素

教育的根本价值在于培养人才以及符合社会需要的各种劳动者，创造社会财富，推动经济增长和社会进步。如果说交通等基础设施建设是解决现实问题办法的话，那么教育才是消除贫困的根本之策(陈敏尔，2015)。在上级政府支持下，赣南苏区的教育发展主要体现在以下三个方面：

1.统筹发展各种类型的教育

坚持长短期目标有机结合，大力加强基础教育、职业教育、高等教育，兼顾成人教育。在高等教育方面，完善高等教育布局结构，提升办学层次和水平；鼓励赣南等原中央苏区高校加强内涵建设，充分发挥各自学科优势，增强其服务赣南经济的能力。在基础教育方面，大力支持公办和民办幼儿园发展，积极扩大普惠性学前教育资源。合理优化中小学布局结构，新建或改建一批中小学校。在职业教育方面，出台系列措施鼓励职业教育发展，加强中等职业教育基础能力建设；整合职业教育资源，优化职业教育布局结构，建设赣州职教园区，筹建赣南职业技术学院，服务稀有金属产业基地、先进制造业基地和特色农产品深加工基地建设。

2.建立健全教育发展经费投入机制

建立健全支持赣南苏区教育发展的经费投入机制，确保经费投入，促进赣南苏区教育健康发展。具体从四个方面着手：一是积极化解学校债务。建立健全普通高中经费投入机制，积极化解普通高中债务，促进普通高中教育健康发展。以市场需求为导向强化职业技术教育，构建现代职业教育体系，完善职业教育投入保障制度。二是加强校园基础设施、设备等的硬件建设以及信息化建设，促进义务教育均衡发展，提升教育教学质量。三是强化资助力度，减轻学生家庭负担。四是增加财政投入，开展招生改革，扩大苏区人才培育基数。

3.不断加强教师队伍建设

加强教师队伍建设，一是不断完善教师补充机制。在“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”项目方面，加大对赣州市的倾斜力度。在部属师范大学免费师范生招生方面，适度扩大对赣南等原中央苏区有关县的招生规模，并且鼓励、支持他们毕业后到赣州中小学任教。在加强职业教育“双师型”教师队伍建设方面，对赣州等原中央苏区给予支持。二是加强教师培训力度。在“中小学教师国家级培训计划”项目上，加大对赣州等市的倾斜力度。支持赣州市高校不断加强与国内外高校在教师培养培训方面的交流，尤其在国家公派出国人员选拔方面给予倾斜性支持。三是不断改善边远艰苦地区教师生活工作条件。在“边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设”工程等方面，加大对赣南苏区的支持力度，以改善工作生活在苏区边远艰苦地区农村教师的条件。

(三)大病医保兜底：赣州模式的保障性要素

如果说发展产业、教育都属于开发式扶贫的话，那么，赣南苏区创造的大病医保兜底则完全属于救济性的保障式扶贫。就赣州来说，主要以产业扶持、教育扶持为主，大病医保兜底为辅，事实上，这也是中国扶贫的重要特点。

就扶持对象而言，产业扶持的对象属于既有劳动能力而且有意愿的贫困者，教育扶贫主要针对青少年儿童，包括少部分成人教育，着眼点在于通过扶持，提升和增强其脱贫的综合素质，最终摆脱贫困走向富裕之路。大病医保兜底则属于救助性质的扶持，具体包括大病医保兜底和生活兜底两个方面的救助内容。

1.大病医保兜底

赣州市因病致贫或因病返贫的群众大致占贫困人口的46%左右，是赣南苏区人民贫困的第一大诱因，因此，这部分贫困人口脱贫难度大。因病致贫人员在大病之前并不属于贫困人员，既有劳动能力也有致富意愿，只因大病无力支付高昂的医药费用而债台高筑。其中，一部分人因病从此永远失去了劳动能力。对于这部分人群，需要政府在建立救助机制消化了其大部分医疗费用外，还必须通过最低生活保障等政策，保证其生活水平。在2015年农村低保保障标准240元/月，月人均补差165元的基础上，赣州从2016年起逐年提高保障标准和补差水平。另一部分人员则属于病愈人员，其劳动能力并没有失去，只是因病负债，失去了脱贫致富的物质基础。对于这部分群体，政府只需要通过暂时救助帮助其摆脱高昂的医疗债务，并提供适当帮助，就能够重新恢复其脱贫致富能力。为了解决因病致贫人员的债务负担，2016年，赣州市建立了“四道医疗保障线”，将新农合基本医疗保险、大病医疗保险、疾病医疗商业补充保险、民政医疗救助有机结合，确保贫困人口个人自负费用不超过住院医疗总费用的10%，最大限度减轻贫困群众医疗支出负担。

2.特困人员生活兜底

《赣州市兜底保障脱贫工作方案》首先明确了特困人员内涵，即“三无”人员(指无劳动能力，无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人的贫困人员)，法定义务人无能为力(指法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力)的老年人、残疾人、未成年人(未满16周岁)。对于这部分贫困人员，赣州市由财政资金兜底，应保尽保。

其次，明确了救助标准。严格落实五保户集中供养3660元/年、分散供养3120元/年；孤儿集中供养1100元/月、分散供养700元/月的救助标准政策。“十二五”时期，赣州全市新增农村低保对象7万人，保障标准提高了一倍多。

最后，不断改善供养基础设施。在现有基础上，逐步改善农村养老机构基础设施条件，力争到2020年，全市每个乡(镇)建成1所以满足农村“五保”对象集中供养需要为主的区域性养老服务中心。

3.临时救助

突遇不测、因病因灾陷入生存困境、面临心理危机的群众，最需要得到社会及时准确的援助。因此，临时救助俗称“救急难”。

开展临时救助，首先需要界定临时救助对象。按照《赣州市兜底保障脱贫工作方案》规定，四类家庭可以获得临时困难救助：一是因灾难或交通事故等意外事件造成家庭基本生活暂时出现严重困难者；二是因家庭成员突发重大疾病等原因导致家庭基本生活暂时出现严重困难者；三是因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力从而导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭；四是因遭遇其他特殊困难的家庭。

其次，明确救济金额。根据上述四种情况造成的贫困程度一次性给予贫困家庭100元至5000元不等的临时救助；对特别困难的贫困家庭给予1万元至3万元的特别救助。

结论

综上所述，为了中国革命和建设，赣南人民作出了巨大牺牲和贡献，付出了巨大代价。自《若干意见》出台以来，党中央、国务院、江西省委省政府陆续出台了扶持革命老区、集中连片特殊困难地区发展的各种政策，形成了支持赣南苏区脱贫致富、振兴发展的政策组合。在上级大力支持下，赣南人民感恩奋进，积极探索，初步形成了实现振兴发展的赣南模式，努力为全国革命老区振兴发展提供示范和借鉴。仅2017年，全国就业扶贫、产业扶贫和全省工业、现代农业等31个现场经验交流会在赣州召开，在“中国制造2025”和全省脱贫攻坚、开放型经济、开发区创新发展等26个会议上作经验介绍，创赣州历史之最。