确保“天下粮安”是国家重大战略

□ 丁声俊

（接上期）

3.资源约束紧缩，生产基础变薄

土地、淡水、劳动力等主要资源构成了农业粮食生产的基础。然而，我国水土资源及生产者素质等在总体上呈现地区分布不均衡、禀赋减弱、污染严重的趋势。

第一，资源总量大，人均数量小。我国国土总面积960万平方千米，居世界第3位。在国土资源中，山地占33%，丘陵占10%，平原占12%，盆地占19%。耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21世纪，全国人口不断增多，耕地逐渐减少。我国现有耕地总面积为1.21亿公顷，人均耕地0.08公顷，只占世界人均耕地的约1/4。虽然中国现有土地面积居世界第3位，但是人均土地面积仅及世界人均土地面积的1/3；耕地面积列世界第二位，而人均耕地排在世界第67位。与土地资源类似，我国水资源总量虽大，但人均水资源占有量也很低，约相当于世界人均水平的1/4。2016年，我国全年水资源总量为32466.4亿立方米，占全球水资源总量的6%，居世界13个“贫水国家”之列，目前全国年均缺水量高达500多亿立方米。

第二，资源分布不均衡，匹配结构不对称。进入21世纪，我国粮食的重心日益向北方

地区集中，呈现“北粮南运”格局。然而，我国北方地区人均水占有量仅903立方米，属于严重缺水区。其中，黄河区和辽河区两大粮食主产区是严重缺水的地区，另外两大粮食主产区淮河区和海河区更是极度缺水区。作为农业粮食生产命脉的水资源，地区分布存在突出的非均衡性，其表现可概括为“五多五少”的特点，即总量多、人均少；南方多、北方少；东部多，西部少；夏秋多，冬春少；山区多，平原少。此外，水源和耕地资源分布结构极不匹配，耕地资源“北多南少”，而淡水资源却是“南多北少”。我国长江流域及其以南地区，水资源量占全国80%以上，但耕地仅占全国38%；淮河流域及其以北地区，水资源量不足全国20%，而耕地却占全国62%。在这样的自然条件下，南方地区在中国的粮食版图上本应是农业粮食最发达的主产区，而今的地位却逐步跌落，甚至连本地的口粮都要依赖输入。由此导致全国粮食格局发生根本转变：由“南粮北调”转变为“北粮南运”，而且目前粮食生产向北方集中的趋势还在继续。

第三，资源利用粗放，浪费污染普遍。如前述，我国人均淡水、耕地资源短缺，均低于世界平均水平，必须十分珍惜和节约。然而与此相反，资源利用率低，浪费污染普遍。目前国内单位生产总值用水量和能耗分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍。尤其是农村资源利用率低下，生态环境恶化。如民谣所描写的：垃圾靠风刮，污水靠蒸发；秸秆照天烧，雾霾满天下；垃圾遍地堆，何处是农家？秸秆焚烧问题严重，已成为一个大污染源。更不可忽视的是，水资源不仅短缺，而且污染、浪费严重。在我国耗水结构中，农业耗水是大头，2016年农业消耗水量占全国水消耗总量的比例高达62.4%。同时，工业废水、生活污水和其他废弃物进入江河湖海等水体，造成水质恶化。2016年我国达不到饮用水源标准的四类、五类，以及劣五类水体在河流、湖泊(水库)、省界水体及地表水中占比分别高达28.8%、33.9%、32.9%及32.3%。尤其是，我国水体污染主要以重金属和有机物等严重污染为主。目前，我国受镉、砷污染的耕地面积高达1.8亿亩，水源中镉超标现象也很严重。以污水灌溉农田，导致面源污染，农产品质量受损。

4.现代服务薄弱，农民困扰颇多

随着农业农村现代化进程的推进，农村经济社会结构发生了巨大变化，尤其是随着粮食产业向现代化迈进，服务业的需求出现六大新趋势：政府公共服务的重要性更加突出，“三农”对其需要更加迫切；生活性服务与生产性服务的需求量均明显增长，日益趋向专业化、社会化、综合化；在发展传统服务业的同时，更需要运用电子信息、网络技术等发展现代服务业；虚拟化、无形化的现代服务业的普及与推广，对诚信体系建设的要求日益迫切和严格；城乡服务将日益融合化、一体化；对信息化专业人才、高技能服务业人才的需求越来越多、要求越来越高。

然而，我国农村的现代化服务业还是一个“大短板”。主要表现是：服务总量不足和服务质量不优并存，服务的旺盛需求与服务的供不应求同在，尤其是农业粮食产业现代化的不断推进及农产品市场的快速扩展所需要的信息化、电子化等现代化服务手段与专业人才跟不上需求。迄今，我国农民仍然广受现代化服务不足的制约和困扰，其主要表现包括：服务有效需求不足和需求强烈突出；服务供给成本高企与品质欠佳、渠道不畅和品种单一明显；信息服务不灵和科技服务不力普遍。造成这些困扰的根本原因在于，农村智力服务薄弱，农民不懂得现代化服务知识和技能。例如，现代市场意识普遍淡薄，经营能力亟待提高。更突出的问题是信息不灵，由于信息网覆盖面有限，加之大量农民不会使用现代信息工具，导致农民不知道生产什么、生产多少，或什么时候生产、为谁生产。其结果是，屡屡发生“一哄而上，一哄而下”的现象。这充分说明，在农村现代化建设中，农业农村要持续稳定发展，除了市场化、规模化之外，必须加强现代化服务的内容。

5.农民主体地位失落，土地流转乱象丛生

社会理想主义者呼吁：要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，这“三让”是令人憧憬的目标。实现这一美好梦想的根本，还必须有另外的“三让”做保障：即让农民在农业农村中真正占据主体地位，让广大农民真正成为农业农村社会经济的主人，让广大农民具有倾诉话语的权利和机会。总之一句话，要让农民真正当家做主。然而农民对有关自身权益的农业农村发展和改革措施表达话语权的平台和机会甚微。例如，农村土地承包经营权流转，涉及广大农民的根本权益，农民理应拥有充分的话语权，但相反，农民的话语常常得不到尊重，甚至受到漠视，危害农民土地权益的事件时有发生，对农民造成的损失严重。一些地方违背土地流转的原则和策略，忽视农民意愿，漠视农民主体地位，导致土地流转乱象丛生。一是土地流转主体混乱。各地土地流转中，村民小组、村民委员会，甚至乡镇政府、县区政府取代农户决定土地流转的现象多有发生，由“开放热”造成大量耕地被占用。二是土地流转行为混乱。农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。三是流转土地用途混乱。有些地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，用来建坟园、建房、建窑，甚至非法变相建宾馆、搞房地产经营等。四是土地“资本化”混乱。大量城市工商资本下乡，实质上是以不同形式“买断”土地经营权，原承包农户只能获得“流转费”，土地流转后的收益丝毫享受不到，收入全部归“资本”所占有。五是土地流转市场混乱。许多地方的土地流转还处于自发、无序、混乱状态，农民权益蒙受损害。六是职能部门监管混乱，越位、错位、不作为问题多有发生。此外，由于粮食比较效益低，还造成耕地撂荒，常年不耕种，流转不出去。

这里，要特别指出的是，非法的土地流转导致农民丧失主体地位，流转后的土地种与不种、种什么与种多少、取得的收益怎样分配等事务，就与出租土地的农民毫无关系了。新型经营主体和农民之间的关系完全变成了土地租赁和被租赁、雇佣和被雇佣的从属关系和附属地位，农民的主体地位完全失落。这必然抑制其积极性、主动性和创造性的充分发挥，也是最为令人忧虑的。

四、确保国家粮食安全的战略措施

（一）学好落实好“究天人之际”的粮食宏论

洪范八政，食为政首。古今中外，无不把确保粮食安全置于治国理政之首要任务。近年来，以习近平同志为核心的党中央把确保国家粮食安全置于治国理政重中之重的战略地位。2013年是我国粮食发展史上一个有历史意义的年份。在这一年，我国制定了新时代国家粮食安全新战略，习近平总书记在当年的中央农村工作会议上及后来的不同场合，发表了一系列重要讲话，阐明了“粮稳天下安”的粮食政治经济学的宏论：“粮安论”“战略论”“饭碗论”“红线论”“永恒论”“质量论”等粮食安全的精深论断。这“六大宏论”堪称“究天人之际”的粮食论，精辟阐述了确保粮食安全的极端重要性和必要性、极大艰巨性和复杂性，指出了明确的发展方向和广阔道路，以及加强粮食战略定力的长期性，形成了具有中国特色的粮食安全的理论创新与实践创新。

关于“粮安论”。习近平总书记以辩证唯物主义的方法论深刻阐述，粮食是人类生存和发展的必要条件，粮食安全是国家安全的基础，是粮食生产的终极目标。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。中央和地方要共同负责，中央承担首要责任，各级地方政府要树立大局意识，增加粮食生产投入，自觉承担维护国家粮食安全责任。习近平指出，保障粮食安全，要加快转变农业发展方式，推进农业现代化，既要实现眼前的粮食产量稳定，又要形成新的竞争力，注重可持续性，增强政策精准性。

关于“战略论”。习近平总书记以高屋建瓴的战略眼光，在全面分析国内外粮食形势变化的基础上，阐明了我国的粮食安全新战略：粮食问题不能只从经济上看，还必须从政治上看、从战略上看。要坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

关于“饭碗论”。习近平总书记以深邃的历史眼光、广阔的世界眼光，审视攸关基本民生的“饭碗”大事。我国13亿多张嘴要吃饭，悠悠万事，吃饭为大。粮食安全问题极为复杂，在粮食问题上不能心存侥幸、不能折腾，一旦出了大问题，多少年都会被动。任何时候都不能轻言过关。“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。要确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”“要高度重视节约粮食，从娃娃抓起，从餐桌抓起，让节约粮食在全社会蔚然成风。”习近平总书记还以历史经验告诫：一旦发生大饥荒，有钱也没用。要坚持立足国内，一个国家靠进口吃饭等于让别人卡住咽喉，靠不住、危险大。只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。

关于“红线论”。习近平总书记明确指出，保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子，必须坚守18亿亩耕地红线，现有耕地面积必须保持基本稳定。要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，要像保护大熊猫一样保护耕地。只有守住今天的耕地，才能守住明天的饭碗。如果耕地守不住，粮食生产就成了无本之木、无源之水，就没有了赖以吃饭的“命根子”。这是关系子孙后代的长远战略问题。在新时代，我们必须平衡好粮食生产和资源环境之间的关系，加快转变农业发展方式，更多依靠科技实现增产。只有这样，才能守住国家粮食安全的“红线”。

关于“永恒论”。习近平总书记以未来的眼光反复强调：经验告诉我们，尽管粮食已经连续多年增产，但并不意味着我们已彻底解决粮食问题，而恰恰在农业形势好的时候，更不能麻痹松懈，放松粮食生产。“所贵惟贤，所宝惟谷”。“稻”是生存之道、发展之道，一米一饭关系国家安危、人民幸福，党中央全面实施新的粮食安全战略，使粮食之基更牢靠、发展之基更深厚、社会之基更稳定。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。

关于“质量论”。习近平总书记从民众最迫切的愿望出发，强调质量优先。他指出，粮食是最基本的食品，是食品加工的基本原料，粮食质量安全是食品安全的源头。今后在保障数量供给的同时，要更注重质量安全，坚持数量质量并重。粮食和食品安全的源头在田头，首先是“产”出来的，要把住生产环境安全关，要把农产品的质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

上述“六大宏论”是习近平总书记的治国理政思想的重要组成部分，关系“粮安天下”的根本战略，是具有深远意义的粮食安全理论创新与实践创新，堪称是一部中国化的粮食安全政治经济学。“六大宏论”深入探求了粮食变革和变迁的客观规律，科学探索了改革与发展的新战略和新路径，开创出一条中国特色的粮食安全之路，既为国家长治久安奠定了物质基础，也为维护世界粮食安全做出了重大贡献。在当下对粮食安全问题盲目乐观与悲观交织的情况下，必须将“六大宏论”融化于心并付诸行动，将其转变为确保“粮安天下”的价值追求、前进导向、行为准则，以及增强领导谋略的洞察力、运筹力、决断力和战略定力。

（二）护好利用好粮食“命根子”的“天下粮田”

“土地是财富之母，劳动是财富之父”，古典经济学的这一观点揭示了土地资源的客观性和稀缺性。本文所说的“天下粮田”是广义的大概念，包括国家的陆地、河流、湖泊、内海、领海等，是主权国管辖的国家全部疆域。在人多地少的我国，在大力保护与利用好土地中的精华耕地的同时，还要逐步治理、保护与利用好其他国土资源，像广阔的山地、草地、丘陵地、湖海、江河、湿地，乃至沙地等，提高其质量禀赋，使其成为更有价值的资源，产生巨大的经济、社会和生态效益。

1.像保护大熊猫一样护好“天下粮田”

耕地是农业粮食最基本的生产资料，是具有不可移动性、地域性、整体性和有限性的“天下粮田”。耕地还是一种稀缺的、不可再生的自然资源和经济资源，不仅有经济社会功能及其相应价值，更具有生活和生态功能。对于我国农业粮食生产，更是不可或缺的要素和发展的生命线。基于这一逻辑，保护“天下粮田”就是保护农业粮食的生命线。从发展趋势看，人类对耕地的依赖和永续利用程度的增加是不可逆转的，而其又是不可能增加的。由此可见，在人多地少的我国，保护耕地更具有重要性和必要性，必须像爱护和保护大熊猫一样，爱护和保护“天下粮田”。

保护好利用好“天下粮田”，必须采取根本性、制度性和创新性措施：一要确立和实施正确的方针。即大力保护耕地数量和质量，并注重提升耕地环境质量。当前，要进一步加大耕地保护力度，完善其责任制的内容、措施和目标，强化问责制，确保全国18亿亩耕地“红线”不可逾越。二要高标准建设好“两区”建设。即依据高标准农田建设规划和土地整治规划，建设好粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，确保15.6亿亩的面积和质量，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生态环境良好、生产现代化的基地。三要采取切实的保护措施。主要包括：严格控制耕地转为非农非粮用途；严格实施耕地补偿制度；严格执行基本农田保护制度；积极推进土地开发、复垦和整理措施；防止耕地沙化、盐碱化与贫瘠化。四要鼓励广大农户改善和提高土壤肥力。目前全国约2.2亿农户，经营着大部分农田，是保护和利用“天下粮田”的主力军。要支持和引导广大农户改善农田管理和耕作措施，提升土壤肥力，防止水土流失，实现土地合理持续利用。五要创新土地监管方式。即采用GIS地理信息系统，并利用“互联网+”的新技术，对土地实施监管升级，建立智慧土地监测系统和土地用途、耕地质量管理数据信息系统，实施监管升级，实现智慧耕地的动态监测和保护功能。

2.以法规和制度严治土地“乱象”

保护耕地具有极大的严肃性、复杂性和艰巨性，必须“以法治地”，即以法规和制度为准绳严治耕地的“乱象”，彻底摒弃乱用滥占耕地、牺牲耕地换取建设发展的老路。要实行最严格的耕地保护制度与耕地节约措施，认真落实基本农田保护制度与七大耕地保护措施：一要坚持土地用途管制制度，即《土地管理法》；二要坚持强化耕地占补平衡管理是保证耕地总量不减少的重要制度；三要坚持严格耕地保护执法；四要严格执行城市用地规模审核制度；五要建立有效的土地收益分配机制；六要建立耕地保护动态监测系统；七要引入耕地保护的社会监督机制。这里强调指出，特别要实行最严格的耕地保护制度，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地”的目标和要求，采取有效措施，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有责任人，村村都有专职管护员。

3.以良技良法促使地尽其利

有效促使地尽其利，就是以良技良法使用好“天下粮田”，就是利用先进耕作技术、现代经营制度、优化资源组合等方式方法，提升土地利用率、产出率和优质率。提升土地产出率，需要政府部门进行宏观规划、合理利用、科学开发，合理扩大土地复垦力度。此外，要加强对“河道塘泊废旧”用地的整理，以及土地的立体利用。近年来，方兴未艾的混合发展模式，以及“光伏+农业”的多重模式把蔬菜大棚、畜牧养殖、渔业养殖、农场、灌溉、旅游等产业有机融合和有效结合，不仅节约和更有效利用了土地资源，而且持续产出绿色电力，满足农村能源需求，使原有的土地增加了单位面积产出率，促进农业粮食走上了一条“类工业”的绿色发展之路。

4.以生态理念开发木本粮油资源

木本粮油是一种大有可为的特色产业。我国具有开发和发展木本粮油产业的良好条件，可以概括为“面积大、光热足、品种多、历史久、市场广”。在全国960万平方公里的国土总面积中，丘陵和山地的面积占2/3，其中荒山荒地面积广达8亿亩，适宜种植木本粮油树种面积约占4.5亿亩，相当于全国现有总耕地面积的20%以上。在我国广袤的山岭地区具有丰富的生物多样性，适宜生长300多个木本粮食树种，200多个木本油料树种。其中，被誉为“铁杆庄稼”的油茶、板栗、红枣、柿子、核桃、油牡丹、油橄榄、文冠果等，都是大宗木本粮食或油料品种，属于木本粮油产业中的佼佼者，是一个取之不竭的绿色“资源宝库”。以生态理念为引领，打开这个还在沉睡中的自然“资源宝库”，不仅可以有效开发利用土地资源，形成新的经济增长点，助力精准扶贫脱贫，而且可以促进建设一大批“绿色粮仓”“绿色油库”，有利于保障粮油安全。尤其是，充分开发广阔林地的“绿色空间”，以多种形式发展“林下经济”，即兴办林下种植业、养殖业、园艺业、采集业，以及森林旅游业等，可有效提升林地的立体利用率和综合效益，既提高林地产出率，又改善生态环境，还有利于农民增收致富。

（未完待续）