深入贯彻十九大精神扎实推进民兵改革

赵冀鲁

党的十九大举旗帜、指方向、明方略，擘画了未来5年乃至21世纪中叶的宏伟蓝图，提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，为党和国家事业进一步发展指明前进方向、提供根本遵循，统一了全党思想，凝聚了全军官兵意志。十九大报告明确指出，要完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设。民兵作为我国“三结合”武装力量的重要组成部分，是保卫国家安全、维护社会稳定、促进经济发展的重要力量。然而，随着时代的发展变化，民兵的职能任务和地位作用也发生了显著变化，必须全面贯彻新时代党的强军思想，着眼国家安全与发展需要，扎实推进民兵的改革与重塑。

一、新时代民兵职能任务的发展变化

民兵在中国革命和社会主义建设时期有过光辉历程，发挥过伟大作用。在社会主义改革开放时期，由于经济的高速发展，部分人的国防意识有所淡化，再加上军队现代化建设不断增强，要不要民兵的问题在此期间一直存有争议。民兵作为我国武装力量的重要组成部分，不仅是历史的选择，而且是现实的需要。新时代民兵在维护国家安全和改革发展稳定大局中仍然具有不可替代的作用。但其职能任务发生了变化，主要表现在“六个转变”上。

一是传统意义上的民兵独立作战向信息化条件下的支援保障转变。当前，战争形态加速向信息化战争演变，联合作战成为主要作战样式，民兵独立开展游击战、阵地战等已成为历史。此外，局部战争的目的有限，敌深入我境内与我进行大规模地面作战的可能性在短期内发生的概率极低。但是，在信息化局部战争中，军队作战对信息、后勤和装备保障力量的依赖性增大，加之我军编制的保障力量相对薄弱，因此，民兵担负的各类支援保障任务明显增多。

二是战时民兵成建制补充现役部队向军兵种对口支援补充转变。信息化局部战争投入的兵力有限，战时大规模组(扩)编现役部队的可能性降低。因此，平时在民兵中大量“复制”与现役部队相同的部（分）队，战时成建制补充现役部队的任务已经消失。信息化局部战争，将是陆军、海军、空军、火箭军和战略支援部队的联合作战，信息战、电子战将是首要作战样式，制信息权、电磁权离不开地方相关部门的大力支援。因此，民兵的军兵种对口支援补充任务明显增多。

三是民兵独立完成反恐维稳任务向配合公安维护公共安全任务转变。一方面，军队规模结构和力量编成改革后，部队精干化、一体化、小型化、模块化、多功能化特征越来越突出，预警能力和远程快速部署能力的迅速提高，加上各地公安、武警力量的不断增强，民兵就地就近成建制独立完成反恐、维稳任务的作用明显减弱。另一方面，在社会发展中自然灾害、事故灾害、社会安全事件等突发公共事件日趋频繁。因此，各地民兵广泛参与应急救援、救灾等维护公共安全的任务明显增多。

四是民兵成建制参战支前向以民防为主的应急救援任务转变。由于信息化局部战争具有发起迅速且持续时间短的特点，现役力量足以完成局部联合作战任务，因此成建制动员使用民兵力量参与作战的需求明显减弱。但是，信息化局部战争中的政治、经济、军事等重要目标，将成为敌实施远程精确打击之重点。消除战争后果、维持社会秩序，将是民兵队伍的主要任务。因此，民兵以民防为主的应急救援任务明显增多。

五是民兵大规模建设的威慑作用向利用高新技术担负特种作战任务转变。全面防御时期“大办民兵师”能对敌形成强大的震慑作用，但是，信息化局部战争是以信息对抗为主的技术密集型对抗，人力密集的民兵对敌形成的威慑作用明显减弱。联合作战是体系与体系的对抗，其焦点已更多地集中到信息、科技、网络和社会、心理的对抗上来。因此，民兵利用地方高新技术优势担负特种作战任务明显增多。

六是民兵参加防卫作战任务向参与应对边境低强度危机的任务转变。在过去相当一段时期，区域防卫作战是省军区系统的主要作战任务，民兵是防卫作战的主力军。随着现役力量预警能力的增强，民兵独立参与防卫作战的作用明显减弱。国防和军队改革将边海防部队的守边任务交给了陆军部队管理，由于边海防部队的调整转隶和边境口岸开放程度的不断提高，边境地区发生各类低强度危机的可能性会有所增加。因此，民兵参与应对边境低强度危机的任务明显增多。

二、当前民兵建设存在的主要问题

民兵建设，随着不同时期军事战略方针的调整而不断变化，各级主管部门也采取多项改进措施，不断调整民兵的规模、结构，并在一些方面取得了比较明显的成效。但是，受传统思想束缚，民兵建设距离新时代发展要求还存在较大差距，如不及时解决当前暴露出的问题，我国“三结合”武装力量的发展将受到严重制约。

一是对民兵地位作用的认识存有较大偏差。由于长期处于和平环境，人们对民兵建设重要性的认识逐步淡化，有的甚至已经到了淡忘的地步，不少同志存在着“抓经济是本行、抓民兵是帮忙”的认识偏差，致使民兵工作在一些机关及企（事）业单位存在着摆不上位、挂不上号的问题。一些民兵国防法制意识不强，对参加民兵组织活动表现较为冷淡，应付差事、出工不出力的现象较为普遍，适龄青年参加民兵组织的意识也逐渐淡薄。这些影响民兵队伍建设因素的存在，导致了部分地区出现民兵有数量、无质量的局面。

二是“编非所需”的矛盾较为突出。由于对信息化条件下联合作战研究不深、不透、不细，没有明确民兵在未来联合作战中将发挥什么样的作用，造成不少单位单纯为了民兵整组而建设民兵，没有认真考虑应急应战的总体要求。有的按照传统的编组方式，将超龄的企业领导编为民兵连队干部，将一些专业性很强的队伍编在毫不对口的行政事业单位，甚至在这些单位编了一些不懂专业的人员，还有的将原来的步兵分队换个名称，改为勤务保障队伍，造成专业对口率普遍较低。许多潜藏在“民营、三资、股份制”新兴企业和银行、电力、邮政等一些独立的经济实体中的优质兵员，未能编入民兵队伍，从而造成了当前的民兵作战力量过多、支援保障力量较少的局面。

三是民兵法规建设滞后于形势的发展。军无法不立，法无严不威。军队建设要依法规范，民兵建设也当如此。长期以来，民兵工作中靠习惯和经验推进，遇有棘手、难点问题，不善于依靠法规制度，而习惯于靠行政命令或联络感情来解决。实践证明，靠行政命令和“感情”“关系”来开展工作，今后已很难持续推动民兵建设的顺利进行。军改后，民兵建设的内外环境已发生重大变化，2011年修订的《民兵工作条例》，有些内容已不适应现行的体制机制。现行的《中华人民共和国兵役法》是1984年颁布施行的，虽然在1998年修订过，但很多条款过于笼统、原则，弹性较大。这些法规对于指导新时代民兵建设已显得“力不从心”。

四是民兵管理缺乏科学有效实在管用的方法。民兵作为群众性武装组织，具有人数多、地域广、流动快的特点，要把这支力量管住管好，切实需要深入研究新时代民兵工作的特点规律。当前，部分民兵受“拜金主义”的影响，经济利益胜过政治要求，参加民兵成了不得已而为之的事。究其原因有法规制度不健全的原因，也有待遇得不到及时保障的问题。民兵作为“三结合”的武装力量，在执行军事任务的过程中理应与现役军人同等待遇，但我们调查发现，在实际落实中差距很大，长期如此会对民兵造成心理伤害。另外，对部分民兵无故不参加活动缺乏有效的约束惩处制度，民兵整组年年老面孔、年年老样子，使民兵队伍失去了以往的生机和活力。

三、推进民兵改革应着重把握的问题

当前，民兵建设中存在问题的原因是多方面的。从思想层面讲，是不能正确处理传统和发展的关系，以致改革步伐缓慢；从工作层面上讲，是缺乏系统论证，总体的改革方案迟迟不能出台。因此，在民兵改革上要把握好以下几点。

一是提高思想认识，纠正民兵可有可无的错误观念。民兵改革发展，既是国防和军队改革的重要内容，也是军民融合发展的重要内容。民兵改革既是军队的事，更是地方党委、政府的事。民兵改革应在党和国家机构改革的框架内，按照国防动员现代化建设的要求尽快展开实施。要统一思想，提高认识。无论战争形态如何变化，民兵始终是国家“三结合”武装力量的组成部分之一，是人民解放军的得力助手，可以直接担负战备执勤、保卫陆海边防，维护社会治安，配合部队作战等任务，是一种随时可以使用的军事力量。作为战争潜力，民兵是预备役的组织形式，是兵员动员的主要对象，是人民解放军的强大后备力量。把民兵建设搞好了，平时可以大大增强国防力量的整体威慑能力，战时可以起到现代化武器起不到的重大作用。

二是调整优化结构，解决当前民兵规模结构畸重畸轻的问题。军队体制编制改革已落地，形成了“军委、战区、军种”指挥与管理体制相分离的运行模式，形成了陆军、海军、空军、火箭军、战略支援部队五大军兵种。这次改革指挥体制，调整改善军兵种比例，优化军兵种力量结构对民兵建设提出了新的要求。民兵当前的规模结构畸重畸轻：保障陆军的多，保障其他军兵种的少；内地编兵多，边海防地区编兵少；地域编组多，行业编组少；考虑平时建设多，统筹打仗需要少。这些问题如不能及时解决，将难以完成新时代党赋予民兵的新任务。因此，民兵要按照战时有需求、地方有优势、建设有条件的要求，进一步压减直接参与作战的力量，增加支援保障力量，重点建设海上、边防、防空和对口保障军兵种等专业队伍，特别是加大海洋、网络、太空等领域民兵队伍的建设力度，建立一支与现役部队形成优势互补支援联合作战的新型力量体系。

三是创新编组模式，解决当前民兵编组单一、战斗力弱的问题。编组出战斗力，这是多年来我国民兵建设总结的有效经验。随着国家安全需求的不断变化，受市场经济以及国家户籍制度改革的影响，传统的以行政区划为框架，以国有企（事）业单位为重点的应急队伍、支援队伍和储备队伍的编组模式，难以满足新军事战略方针的需求。新时代，民兵队伍应建立支援作战、反恐维稳、抢险救灾等遂行多样化任务的新型编组模式。打破固有的按单位和行政区域单一编组模式，建立根据作战和完成非战争军事行动任务的多级编组模式，采取集中使用、分散管理。第一，支援作战和反恐维稳的民兵力量采取统一使用、属地化管理的模式进行编组。第二，各战区、军兵种需要的专业民兵力量按照对口使用、属地化管理模式进行编组。第三，抢险救灾和维护稳定的民兵力量按照市、县、乡镇的需求编组，特别是对抢险救灾专业性强的力量，可由市统一编组，其他力量按照地方政府需求，由县乡两级编组。通过科学合理的编组，使民兵与现役部队在编制结构上相互补缺、专业类型上衔接匹配，使民兵真正成为现役部队的强大后备力量。

四是加强科学管理，解决民兵队伍散乱和吸引力不强的问题。当前，民兵建设还存在着法规制度滞后、军事训练落后、用兵随意不规范等问题。剖析其原因，主要是对民兵的地位作用认识不到位，在管理上存在着随意性较大的问题。必须全面贯彻新时代党的强军思想，加强民兵建设科学管理。落实省军区主体责任，建立指导、协调和监督机制，建立退伍服预备役官兵担任民兵骨干制度，规范民兵出、入队程序。实行统一编制制度，分级分类统一民兵编制表，实现同类分队编组人数统一、岗位设置统一、素质要求统一、装备配备统一。实行审批制度，严格按法规制度要求和上级明确的任务组建队伍，坚持集中使用、分散管理。着眼实战要求练兵备战，坚持真难严实，充分利用县级以上民兵训练基地规范民兵定期训练制度，建立军事训练考评体系。健全联训机制，创新训练模式，设立参加战区联合训练准入资格。将民兵后装保障统一纳入全军后装保障体系，实行统一领导、统一规划、统一建设。适当提高民兵待遇，在军事训练或执行勤务期间按照同军兵种同级别现役军人规定待遇执行。授予民兵队伍旗帜，进一步增强民兵的使命感、荣誉感。通过综合施策，长期锤炼，建立一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的新型民兵队伍。

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016.

[2]李宗昆，曹正荣等.联合作战基本理论[M].北京：国防大学出版社，2017.

[3]孙建国等.人民武装动员史[M].北京：解放军出版社，2014.