湖南省某县A村失地农民的养老保障现状调查

甘江霖王 楠俞群俊

（1.昆明医科大学人文与管理学院，云南 昆明 650000；2.昆明医科大学公共卫生学院，云南 昆明 650000）

随着我国经济高速发展，城镇化步伐愈加快速，各类建设用地需求大大增加，以种种理由和方式征用农业用地的情况也愈加突出。在这个进程中不可避免地出现了一个无法忽视的群体——失地农民。失地农民是指在农村城市化进程中，由于城市建设征占农用地（包括耕地、林地、园地、牧草及其他农用地等）所产生的失去土地集体所有权或经营权的原农业人口，既包括由于征占农用地产生的已经农转非的原农业人口，也包括征占农用地后目前仍是农业户籍人口的人员。[1]对于失地农民来说，失去的不仅仅是土地，更是不可或缺的生存资料和生活资料，以及由此而产生的失地农民养老保障问题也无法回避。

一、A村的基本情况及失地农民现状

A村距离县政府5公里。全村面积4.126平方公里，地势平坦。有农户463户，乡村人口2036人，其中农业人口2036人。劳动力1921人，从事第一产业人数1786人。全村耕地面积1018亩（此地为6担=1亩），全村人均耕地面积0.5亩。2017年农民人均纯收入7663.00元（数据来源于A村村委会）。

随着A村经济不断发展，土地逐渐被征用，大批失地农民涌现且呈逐年上升趋势，成为尴尬的边缘群体。自2014年11月初次征地到2018年4月截止，共征地约700亩，其中耕地约600亩，耕地占总征地面积的85.71%。失地农民约1400人，土地全部被征用约有900人。

二、调查概况

本次研究选取地点为A村，A村为该县第一批被征用土地的自然村，老年人口多，农业人口比重大，收入较低且来源单一，具有代表性。

在该村采用随机偶遇的方式进行调查问卷发放，并通过现场被调查者自填的方式进行调查。针对调查难度较大的老人、文盲、残疾人、精神病人等特殊人群，笔者采取了询问助填、看护人以及帮扶工作人员间接帮填的调查方式，以确保统计结果的客观真实。

本次调查共计发放问卷204份，回收问卷200份，其中有效问卷200份，无效问卷0份，问卷回收率为98.04%，回收问卷有效率为100%。

在200名调查者中，男性被调查者有110人，占样本总量的55%，女性被调查者有90人，占样本总量的45%。关于被调查者的年龄分布，主要为低于18岁16人，占样本总量的8%；19-45岁56人，占样本总量的28%；46-59岁74人，占样本总量的37%；60岁及以上54人，占样本总量的27%。

从被调查者的文化程度来看，文盲48人，占样本总量的24%；小学文化的48人，占样本总量的24%；初中文化的66人，占样本总量的33%；高中及中专的22人，占样本总量的11%，大专以上16人，占样本总量的8%。可见，被调查者的文化程度集中在初中及以下水平，整体素质偏低。

而从被调查者的月平均收入来看，200元/月4人（2%），201-500元 /月 10人（5%），501-1000元 /月 72人（36%），1001-2000元/月66人（33%），2001-3000元/月28人（14%），3000元以上20人（10%）。这也反映出A村村民大多数人收入较低，经济收入参差不齐的现状。

三、A村失地农民养老保障制度中存在的问题

（一）政策宣传有效方式单一，农民参保积极性低

通过当地政府、村干部宣传来了解城乡居民基本养老保险的被调查者共有141人，占样本比例的70.05%。通过邻居、亲朋好友介绍讲解占样本比例的56.5%，但这种道听途说的方式，容易错误理解养老政策。其中42.5%的被调查者和38.5%的被调查者通过电视、广播、报纸、网络得知，但这一渠道主要是发布全国的基本养老信息，对省市县的养老方案仅供参考意义，并不准确。由此可见具体的养老保险政策的宣传集中依赖于政府组织宣传，宣传方式过于单一。并且据实地采访了解到，随着城乡居民基本养老保险政策在这十几年间的不断推进实施，该县社保局及其相关单位也根据当地情况制定了多种政策宣传方案，如印发宣传单由村委会工作人员进行发放讲解、以村为单位定时播报城乡居保信息、在该县政府门户网站及新媒体平台（智慧人社）不定期发放宣传讯息等。但是这些宣传方案仍存在大量弊端，例如，宣传缺乏针对性（失地农民与普通农民的区别，参保人年龄段的区分以及参保人文化程度对政策的理解力等），宣传内容浮光掠影，不够深入。

由于失地农民对养老保险政策的获知渠道有限，缺乏了解（见图1），对政策解读认知能力差，再加上经办机构工作人员宣传养老政策时存在疏忽懈怠，造成失地农民参保积极性低或者参保中断的情况屡见不鲜。

图1 对某县失地农民养老保障的政策了解程度

（二）失地农民养老保险待遇水平偏低

在调查过程中，对目前的养老保障水平存在非常不满意的失地农民占比为49%，不满意的失地农民占比为34%，只有6%的失地农民是非常满意，11%的失地农民是基本满意。在不满意与非常不满意的166人中，高居榜首的不满意原因是保障水平低（认为“保障水平低”的占被调查者总数的75.5%），其次是缴费水平高，占被调查者总数的48%。

另外，政府虽支持自主选择缴费档次，鼓励多缴多得，但是当个人缴费100元时，政府补贴30元，补贴额度是个人缴费的30%，而随着缴费金额不断上升时，补贴额度占个人缴费的比值逐渐下降。当个人缴费达到3000元时，政府补贴60元，比值为2%。因此，最低的个人缴费档次100元似乎成为了“性价比”最好的选择。怀着这种想法而不考虑未来的养老状况投保，削弱了“多缴多得”的投保积极性，也降低了未来领取养老金时自身的养老保障水平。这一观点在调查中得到证实：在被调查的失地农民中，94%的失地农民选择了100元的缴费档次。

（三）再就业困难，养老保险续保存隐患

在调查者当中有130人认为再就业是非常困难的，占样本容量的65%；56人认为不困难，占样本容量的28%；14人认为不困难，占样本容量的7%。

表1 被调查者土地征用后所从事职业类型及其学历状况

表1显示，A村农民在土地被征用后，83位被调查者选择“其他”选项。据调查了解到，选择“其他”选项的失地农民多是以去本地建筑工地做零工为主，工资收入低、工作量大、工作条件差、生活艰辛、状况堪忧。另有38人选择失业在家，在就业岗位饱和的市场经济下，文化素质低，缺乏特殊技能的失地农民很难找到合适的工作，只能选择在家待业。

失地农民的文化程度普遍比较低：46岁以上有128人，占比64%，这个阶段其文化程度37.5%是文盲，29.69%是小学文化。此外，在再就业困难原因分析中，35%的被调查者是因为掌握的技能少无法就业，其次是年龄偏大（32%），再次文化程度低（23%）。三者之间存在一定的相关性，由于失地农民多以年龄偏大的劳动者为主，他们文化程度低，掌握技能较少，增加了就业难度。还有，很多失地农民只能从事低端、低技术、低职业、高替代率的工作，这就进一步加剧了就业的不稳定与就业再失业事件的频发。可见没有政府就业政策的扶持，失地农民很难独立完成就业，保障基本生活需求就更加艰难。不排除A村越来越多的失地农民因为基本生活无法得到保障而选择放弃参保的可能性。

(四)传统家庭养老功能弱化

土地收入是农民的主要收入，家庭劳动力衰老无法耕种土地后，将土地交由自己的子女耕种，子女再由耕种所得收入拿出一部分来赡养父母。这实际上是用土地使用权的转移换取养老的方法。我国农村多数采用的就是这种家庭养老的传统模式，主要依靠子女赡养以及失地老人自己之前的积蓄，本次问卷调查中未参保的失地农民有29.17%的人是选择打算依靠子女养老。而在已参保的176名被调查者中，除了16名为单位职工有足够的经济能力解决自己的养老问题，另外160名失地农民依旧打算依靠子女养老。可是土地的被征用直接打破了这种养老模式。在对A村失地农民的调查中了解到，失地农民在征地之前虽会缴纳城乡居民基本养老保险，但养老保障水平偏低，无法满足老人晚年的基本生活需求，所以失地老人基本还是会依靠子女养老。然而越来越多的家庭人口数日渐减少，一方面是因为自实行计划生育以来，家庭人口数锐减；另一方面是因为年轻一代多数外出工作或读书，基本在外地生活，很少在家。家中只剩下年龄较大、文化较低、无特殊技能的老一辈，减少了子辈赡养父辈的机会，削弱了家庭养老功能。当前，又面临着土地被征用，县城就业机会有限等问题，越来越多的失地青年选择外出务工，更加削弱了传统家庭养老的功能，失地老人群体也日渐庞大，养老保障问题日益严峻。

四、存在问题的对策建议

（一）拓宽沟通渠道，加强参保宣传与教育

基层政府部门可有针对性地开展相关工作，充分发挥互联网＋、新媒体等手段及时快速地传播养老政策。除此之外，社保机构还可完善“智慧人社”客户端功能，新增政策答疑区，由专门的社保专业人员负责准确解答群众的问题并接受意见反馈，根据群众的呼声，及时调整宣传工作方向。再者，还可通过精准扶贫这一渠道，在一对一帮扶过程中，帮扶人可合理利用自己的工作优势加深失地农户对失地农民养老保险制度的内容及含义的理解，让当地失地农民感受到失地农民养老保险制度的科学性与亲民性，认可该制度实施的必要性，进而提高失地农民的参与程度和参保的积极性。

（二）提高失地农民的养老金待遇，增加政府补贴

缴费档次选择过低这一现象产生的原因在于政府财政补贴的激励性偏低。因此可针对失地农民这一特殊群体，补充完善城乡居民基本养老保险制度，增加失地农民养老保险条例，结合当地经济发展水平、物价变化等因素，加大政府财政对失地农民基本养老保险的补贴力度,鼓励失地农民积极选择更高档次的养老保险缴费。同时，政府还可以积极引入商业保险参与到失地农民养老保障体系建设中来,主动承担其兜底责任。以政府名义购买公共服务为基础，以失地农民所获取的征地补偿款为补充，缴纳商业养老保险金,通过商业保险企业及其特殊制度的运行为失地农民在年老时提供额外较高水平的补充养老金，保障失地老人的老年生活。

（三）完善失地农民就业保障机制

A村所属县份是“中国湘西黄牛之乡”“右旋龙脑樟种源地”以及“侗藏红米种植地”，可以利用这些地域特色，组织失地农民承包土地，养殖黄牛，种植龙脑樟与侗藏红米，在政策扶持下，形成“市场＋公司＋基地＋农民”的产业化结构，解决失地农民就业难题。具体到A村，可以考虑如何精准地嵌入京东、淘宝、苏宁易购等电商平台，拓宽自己的销售渠道，从而充分带动再就业。与此同时，政府应在完善失地农民的就业保障机制方面退出更多举措——在了解市场客观需求的基础上，结合失地农民自身条件、个人工作期望，有针对性提供免费再就业教育和劳动技能培训，为失地农民长久的生活提供一技之长作为保障。

（四）重视传统家庭养老模式，努力构建农村多功能养老服务社区

一方面需要强化家庭养老的功能，虽然家庭养老保障的功能正在逐渐弱化，但是政府要积极发挥其主导作用，通过道德教育、舆论宣传、法律强制等手段,将其对家庭养老的保障作用发挥到最大值。另一方面，当地政府要加大基础设施资金投入，因地制宜的建设养老生活配套设施，努力构建农村多功能养老服务社区。A村由五个小组构成，居住地分散，土地的征用致使村民聚居地更加支离破碎。因此需要通过行政手段划分合理区域给失地农民建房置屋，将各家各户有效聚集起来，建成被征地农民住宅小区并且建立一定的联络机制，便于管理。还可以考虑引入一些专门从事老年事业的协会、养老院或合作医疗专业机构对该地区进行规范化管理，既丰富失地农民的老年生活，满足其精神需求，减轻他们的孤独感，又能让他们的子女更为放心，平衡好工作与生活，减轻其后顾之忧。