改革开放40年浙江自然资源领域改革中那些重要的“印记”——土地管理篇

□ 浙江省自然资源厅新闻宣传中心 路雄英

党的十一届三中全会开启了我国改革开放伟大事业的光辉历程。40年来，国家繁荣昌盛，人民安居乐业。40年来，浙江自然资源事业不断改革，持续发展——土地、地质、矿产、海洋、测绘等领域改革都取得了显著成绩，硕果累累。这其中，浙江自然资源领域改革过程中的一些重要历史时刻、重大活动以及重大成就等重要事件，在整个行业中有着举足轻重的标志性意义，甚至对整个行业产生了重要影响。以土地管理领域为例，原乐清县的全省国有土地使用权“第一拍”拉开了浙江省土地使用制度改革的序幕；《浙江省土地利用总体规划（1997-2010年）》是全国第一个获批的省级土地利用总体规划；而德清县、义乌市的全国农村土地制度改革试点创新建立了农村土地管理新举措新机制，创造了多个“全国第一”，形成了一批“可复制、能推广、利修法”的实践经验……

2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年，也是浙江省自然资源事业踏上新征程的奋斗之年，梳理、采撷其中的一些重要“印记”，既是总结、再现既往改革成果，也希望这些改革硕果继续示范引领着自然资源事业不断改革进取，奋勇向前！

土地管理机构改革

1981年以前，浙江省没有建立专门的土地管理机构。1981年3月9日，浙江省五届人大常委会第七次会议通过并颁布实施《浙江省关于国家建设征用土地和农村社队建设用地管理办法（试行）》，规定省、地（市）、县人民政府农业部门是各级土地管理的职能部门，对农村土地实行统一管理；同年4 月浙江省农业厅设立土地管理处，专职负责全省农村土地管理工作。全省各级农业部门也都陆续建立了土地管理机构。1987年7月浙江省土地管理局成立，统一管理全省城乡土地。1988年各市（地）、县（市、区）相继成立了土地管理局，各乡镇设立土地专管员。

1998年3月，国土资源部组建。2000年4月，浙江省地质矿产厅与浙江省土地管理局合并成立浙江省国土资源厅，承担全省地矿和土地行政管理职能。2002年，浙江省各市、县（市、区）国土资源管理局逐步建立。2004年，按照国家有关规定，浙江省人民政府、中共浙江省委组织部和省纪律检查委员会分别发出了《关于改革省以下国土资源管理体制的实施意见》（浙政发〔2004〕27号）、《转发中央组织部〈关于调整省以下国土资源干部管理体制的通知〉 的通知》（浙组〔2004〕30号）、《关于设立市、县（市） 国土资源主管部门纪检监察机构的通知》（浙纪〔2004〕36号）等文件，对省以下国土资源干部管理体制进行调整。

2018年10月，根据浙江省机构改革方案，改革自然资源和生态环境管理体制，组建浙江省自然资源厅，统筹全省各类自然资源的整体保护、系统修复和综合治理，加强国土空间规划管理，加强包括海洋资源、森林资源等在内的自然资源管理。

全省国有土地使用权第一拍

浙江省土地使用制度改革是全国起步较早的省份之一。1988年8月，国家土地管理局、浙江省土地管理局与温州市土地管理局联合在乐清县乐城镇进行国有土地使用权有偿出让试点。1989年5月25日，乐清县拍卖出让了全县第一块国有土地使用权，也拉开了浙江省土地使用制度改革的序幕。乐清县柳市镇居民林建陆以175211元，中标乐清县乐成镇云浦南路东首北段第3幢310号（间），面积为69.3平方米的国有土地使用权。这场招投标形式的国有土地使用权公开出让，改变了长期以来浙江省土地以审批、划拨等方式无偿取得的单一形式。1991年，浙江省政府批准在义乌市进行国有土地使用权有偿出让试点。1992年，《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》颁布后，浙江省土地有偿使用制度改革进入全面展开阶段。

全国第一个获批的省级土地利用总体规划

1999年6月，国务院批准《浙江省土地利用总体规划（1997-2010年）》，这是全国第一个批准的省级土地利用总体规划。规划成果包括文本、说明和专项规划、专题报告、图件，其中专项规划包括浙江省基本农田保护规划，浙江省土地开发、复垦、整理规划，浙江省交通建设用地规划，浙江省水利建设用地规划和浙江省城镇建设用地规划。专题报告包括浙江省城镇化水平预测，浙江省土地利用现状及适宜性评价，浙江省农田整理潜力分析及对策研究，浙江省农村居民点整理潜力分析及对策研究，浙江省建设发展用地供需平衡研究。图件包括浙江省土地利用总体规划现状图（1997年）、浙江省土地利用总体规划规划图（1997-2010年）等。

规划以中共中央国务院中发〔1997〕11号文件为指导，以《浙江省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》为依据，紧紧围绕实现耕地总量动态平衡的总目标，强调土地供给引导需求，提出在浙江省规划期内土地利用的指导思想、目标与基本方针体现了可持续发展的原则和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。规划以1996年末全省土地资源变更调查耕地面积3188万亩为基数，基础资料翔实。以国土资源部下达浙江省的补充耕地量、控制耕地减少量、耕地净增量为主要控制指标，土地利用结构调整与布局合理，在突出保障重点建设项目用地的前提下，统筹安排各业用地。规划提出的实施措施切实可行，体现了土地用途管制的要求，并努力推动非农建设用地由外延增量为主转向内涵挖潜为主，促进土地资源集约利用和优化配置，力求保障国民经济持续、快速、健康发展。

据此，浙江省人民政府在年内先后批准了全省11个市级、80个县级和1804个乡级土地利用总体规划，为全省实现土地用途管制制度奠定了基础。浙江省第一轮土地利用总体规划，主要突出以下几个方面：一是规划指标进行层层分解，下级土地利用总体规划的耕地减少量和建设占用耕地量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，补充耕地量和基本农田保护面积不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。其中基本农田保护面积、耕地保有量、补充耕地量和建设占用耕地量须逐级分解落实到村、到地块。二是坚持供给制约引导需求，在优先保证交通、水利、能源等国家和省重点建设项目用地前提下，统筹安排各业用地。三是合理确定城镇、农村居民点建设用地控制规模，努力实现规划期内城乡居民点用地总规模逐步缩小。四是坚持耕地“占补平衡”，加大土地整理、复垦力度，有计划地利用待开发土地资源。五是科学合理划定土地利用分区，要求分区界线清晰，特别是对城镇和村镇的规划建设用地范围、基本农田保护区和一般农田区之间的范围界线必须十分清晰。其中建设留用地范围内占用耕地数必须与规划确定的建设占用耕地指标相吻合。

实施系列耕地保护重大工程

2009 年，省政府下发《关于实施“百万”造地保障工程的通知》，提出从确保低丘缓坡开发新增耕地总量、加大滩涂围垦造地规模、推进农村建设用地复垦、挖掘土地整理潜力等四个方面入手，2008—2012年，全省力争完成新增耕地面积106万亩。其中，2009年计划安排完成新增耕地面积20万亩。经过实施“百万”造地保障工程，据统计，5年累计新增耕地113.8万亩，全面完成了省政府提出的造地任务，实现了“全省耕地总量不减少”的目标，连续16年实现了耕地占补平衡。2013年5月，浙江省人民政府召开会议，总结“百万”造地保障工程取得的成果，对省财政厅等26个先进集体和黄鸿鸿等81名先进个人予以通报表彰。全省“百万”造地保障工程圆满完成后，浙江省国土资源厅提请省政府实施“812”土地整治工程（2013年－2017年），即2013年到2017年，通过实施“三大”工程（垦造耕地工程、高标准基本农田建设工程、农村土地综合整治工程），全省计划垦造耕地80万亩、建成高标准基本农田1043万亩、综合整治农村建设用地20万亩，实现全省耕地总量不减少，耕地质量和产能进一步提高。2016年3月，浙江省国土资源厅下发《“611”耕地保护工程实施方案（2016-2020 年）》，实施“611”耕地保护工程，提出到2020年底，全省力争完成垦造耕地60万亩（其中水田10 万亩），耕地质量提升1000万亩，农村土地综合整治10万亩，实现全省耕地总量不减少、耕地质量和产能进一步提高，促进美丽乡村建设和城乡一体化发展。2018年7月，浙江省国土资源厅下发《浙江省“152”耕地生态建设保护工程实施方案》，提出实施“152”耕地生态建设保护工程，通过实施千万亩高标准农田建设工程、垦造和补充耕地工程、农村建设用地复垦工程，在2018年至2022年，全省建设、改造和提升高标准农田1000万亩、垦造和补充耕地50万亩、复垦农村建设用地20万亩，全面建立耕地数量、质量、生态“三位一体”建设保护新机制，实现全省耕地总量不减少、耕地质量和产能进一步提高。

1991年1月30日，国家土地管理局批复乐清县宅基地有偿使用试点

2015年9月8日，德清县举行首宗农村集体经营性建设用地使用权拍卖会

“百万”造地保障工程、“812”土地整治工程、“611”耕地保护工程和“152”耕地生态建设保护工程等系列耕地保护重大工程的实施，增加了浙江省有效耕地面积，促进了耕地的规模化、标准化，提升了耕地质量，确保全省耕地占补平衡和耕地保护目标得到有效落实，有效保障了重点工程、产业项目和民生工程用地需求，为促进浙江经济社会又好又快发展提供了土地要素保障。

低效用地再开发

2012年4月，浙江省人民政府出台《关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》（浙政发〔2012〕35 号），对开展低效用地再开发工作作出安排部署。2012年5月，针对浙江省各地在推进低效利用建设用地二次开发工作中遇到的带有普遍性的政策性、法律性难题，浙江省国土资源厅制订了《浙江省推进低效利用建设用地二次开发若干政策试点工作方案》，经省政府同意后上报国土资源部审查。2013年12 月，国土资源部批复同意浙江省城镇低效用地再开发工作方案。此后，浙江省人民政府于2014年开始，连续多年召开现场会，高度重视和支持低效用地再开发和国土资源节约集约利用工作。浙江省人民政府先后出台了《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20 号）、《浙江省土地节约集约利用办法》（浙江省人民政府令第343号），浙江省国土资源厅配套制定了城镇低效用地调查要点、再开发专项规划编制要点、《新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活挂钩办法》等政策，基本形成了“规划引导、分类处理、市场配置、政策鼓励、过程监管、共同责任”为核心的城镇低效用地再开发制度框架体系。各地在实践中不断创新，因地制宜地制定出台了符合本地实际的一揽子政策措施，政策体系自上而下不断健全。通过一系列政策激励，实施差别化要素保障，建立了激励和倒逼双向机制，内生动力不断激发，充分发挥了政府推进、企业参与城镇低效用地再开发的积极性，试点成效明显。自2014年以来，存量供应占比持续提高，累计完成再开发项目10762个、涉及用地面积38万亩。土地利用效率明显提高，在完成再开发的地块中，工矿仓储用地的平均容积率从0.78提高到1.71，投资强度从103万元/亩提高到345万元/亩，亩均产出从96万元提高到385万元，亩均税收从13万元提高到42万元。到2017年底，全省单位建设用地GDP达到26.2万元/亩，较2010年增长64.8%。

率先开展生态“坡地村镇”建设

2015年8月19日，德清县以协议方式入市了全国第一宗集体经营性建设用地使用权

2014年4月2日，全省推进空间换地加快城镇低效用地再开发会议在温州召开

群众办理不动产登记现场

浙江省素称“七山一水两分田”，耕地总量和人均耕地少，长期面临保障发展和保护耕地的“两难”局面，但山地特别是低丘缓坡资源较为丰富，是全省重要的土地后备资源。如何在坚持生态环境保护下的前提下，合理利用山坡地进行建设用地开发，实现“保耕地、护生态、促发展”的多赢局面，是浙江省迫切需要研究解决的一个土地利用出路问题。为此，2014年起，在总结国家级低丘缓坡综合开发利用“台地产业”建设用地试点经验基础上，浙江省国土资源厅会同省级有关部门提出了在全省范围内开展“坡地村镇”建设用地试点工作。整个试点紧紧围绕“建设山上浙江，发展生态经济”的目标，以“两山”理念为指导，按照“整体谋化、制度先行、逐步推进、规范实施、结果可控”的原则，分期分批组织实施“坡地村镇”建设用地试点项目154个，建设一批“房在林中，园在山中”的山、水、田、林、房为一体的生态型村镇和绿色产业。四年来，通过不断探索完善，形成了具有浙江省特色的山坡地资源开发利用新机制，促进了地方生态经济和绿色产业发展，赢得了社会各界高度关注和地方政府普遍欢迎。试点工作得到了国土资源部和国家土地督察上海局的充分肯定，认为“坡地村镇”试点政策符合浙江实际，是一个“利发展、利保护、利民生”的好政策，具有“长远、全局、典型”的示范作用。2018年2月，试点工作在农民日报主办的“2018中国三农发展大会”上被评为“2017年中国三农十大创新榜样”。2018年7月，浙江省人民政府办公厅印发《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》，将“坡地村镇”建设用地试点政策上升为全面、常态、普惠政策，走出了一条统筹“保耕地、护生态、促发展”的山坡地开发利用新路子。

全国率先实现不动产交易登记全过程、全流程“最多跑一次”

2016年9月30日，浙江省11个市全部颁发新证，停发旧证，全省不动产登记制度全面落地，实现了职责机构人员整合、不动产权证书颁发、信息管理平台应用、信息实时汇交共享及房屋权属证明网上申请五项“全覆盖”。

2017年初， 浙江省委省政府在全省部署开展了“最多跑一次”改革，不动产登记是“最多跑一次”改革的重点突破领域。浙江省国土资源厅会同建设、地税等部门围绕改革目标，全面梳理、科学谋划，全力推进改革工作。3月8日，浙江省国土资源厅、浙江省建设厅召开全省视频会议进行动员部署。3月22日，浙江省国土资源厅、浙江省建设厅、浙江省地税局联合印发《关于协同推进全省不动产登记“最多跑一次”工作的通知》，对55项不动产登记业务类型实施“最多跑一次”。4月初，全省全面实现了不动产登记全业务、全过程“最多跑一次”。各地设立了不动产交易、税收、登记一窗综合受理、并联办理模式，形成了不动产登记“一个窗口受理、一次提交材料、一并缴纳税费、一同完成审核、一次办结事项”的“五个一”工作模式，企业和群众办理不动产交易、税收、登记业务从原来3个窗口跑多次变为1个窗口跑1次，申报材料从原来提交3套变为提交1套，时间缩短50%以上，在全国率先实现不动产交易登记全过程、全流程“最多跑一次”，获得了企业和群众的普遍好评。

2018年以来，不动产登记“最多跑一次”改革继续深化，实现了交易税收登记“一窗受理，集成办理”；形成了统一规范的服务类型和办理流程；实现了“不动产登记权属证明”网上申请、自助下载打印；实现了不动产登记与电水气、数字电视、网络宽带等相关事项联动服务；完成了不动产登记“最多跑一次”事项“八统一”梳理，统一编制32个事项37个流程；拓展了“互联网+不动产登记”服务，做好电子印章审批、使用，推进不动产登记网上申请、网上受理、网上查询、网上支付等互联网服务；推进了不动产登记与电水气、数字电视、网络宽带等相关事项联动服务，全省全面实现联动办理；扩大了不动产登记范围，全面实现了海域不动产登记；统一开发了“不动产权属证明”网上申请系统，支持各地实现“不动产权属证明”查询零跑路。

全国农村土地制度改革三项试点

2015年，浙江省严格按照中央要求，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革三项试点。通过坚守改革底线，统筹谋划、大胆探索，浙江省创造了全国入市第一宗、集体建设用地抵押第一单及农民住房财产权（宅基地使用权）抵押贷款第一单等多个“全国第一”，形成了一批“可复制、能推广、利修法”的改革成果。中央电视台、人民日报、经济日报、东方卫视等数十家主流媒体相继报道了浙江省农村土地制度改革的做法、经验和成效。

试点主要内容有：

农村集体经营性建设用地入市改革。一是坚持农民集体主体地位，分类确定“谁来入市”，设计了“自主入市、委托入市、合作入市”三种形式，实现集体经营性建设用地入市。二是坚持集约高效利用，确定“哪些地入市”，分类确定就地入市、调整入市、整治入市三条途径。三是坚持市场配置资源，建立“五统一”制度，解决“怎么入市”。四是坚持收益共享，差别化调节解决“钱怎么分”。到目前，德清、义乌两地共入市土地215宗，面积1541亩，成交金额5.02亿元。

宅基地制度改革。一是完善宅基地分配制度，探索多种实现形式。义乌市探索不同区域农民住房保障多种实现形式，由“一户一宅”向“户有所居、住有宜居”转变。二是建立宅基地有偿使用制度。允许宅基地有偿调剂，鼓励宅基地有偿选位。三是建立宅基地自愿有偿退出机制。义乌市创设了“集地券”，政府设立40万元/亩保护价。四是开展宅基地使用权抵押贷款。目前义乌市累计发放农民住房抵押贷款13827笔，贷款金额61.41亿元。五是首创宅基地“三权分置”。义乌市在全国首创首提、先行先试宅基地“三权分置”制度，开展宅基地资格权有偿转让。

征地制度改革。一是缩小征地范围。德清明确公益性征地项目和范围，将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地纳入征收范围，其余土地不再征收。二是规范征地程序。深化征地“阳光工程”，建立了“一评估、二协商、三公告、四协议”征地程和土地征收社会稳定风险评估机制。三是完善被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

三项改革试点壮大了农村集体经济组织经济实力，增加了农民收入。到目前，德清县农村集体经济组织已获得入市净收益2.7亿元，惠及农民18万余人。拓展了农村产业发展空间，为乡村振兴提供土地要素保障。优化了空间布局，提高了土地节约集约利用水平。促进了城乡一体化融合发展。德清县通过集体经营性建设用地入市，带动了当地农民就业，政府收取的土地增值收益调节金返还用于农村基础设施和公共服务设施建设，农村经济社会发展后劲明显增强。提高了乡村基层治理水平。德清县将集体经营性建设用地入市重大事项纳入村民主管理范围，入市信息全程公开，推进了乡村治理。为《土地管理法》修法提供了浙江经验。宅基地“三权分置”写入了《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》；参与了国土资源部、财政部、国家银监会等国家层面政策文件的起草，集体经营性建设用地使用权抵押贷款、集体经营性建设用地入市增值收益调节金征收和使用等做法，写入国土资源部、财政部、国家银监会文件，成为全国抵押贷款管理暂行办法和增值收益调节金征收办法的蓝本；德清县入市收益分配办法写入浙江省人大《浙江省农村集体资产管理条例》。

2018年10月24日，习近平在深圳参观“大潮起珠江——广东改革开放40周年展览”时向世界宣示：“中国改革开放永不停步！下一个40年的中国，定当有让世界刮目相看的新成就！”自然资源领域的改革创新必然亦是如此！