以全域土地综合整治为抓手助力乡村振兴战略的绍兴探索与思考

□ 绍兴市国土资源局 陈伟军

新时代背景下，推进全域土地综合整治，既是加强生态保护、缓解土地资源供需矛盾、促进乡村振兴和城乡统筹发展的一项创新之举，也是构建“山水林田湖生态共同体”的重要一环。今年以来，绍兴市将全域土地综合整治作为实施乡村振兴战略的一项重要课题，在进镇入村调研走访、听取意见的基础上，积极探索全域土地综合整治内涵和实现形式，做好试点项目的选点申报和推进，在取得成效的同时也对存在的问题进行了研究思考。

一、全域土地综合整治的内涵

笔者认为，全域土地综合整治相对于传统土地整治的区别在于以“全域”视角实施土地整治。一是整治区域的全域性。强调在统一的地理环境的背景下，全区域统筹安排各类整治活动，实现全空间覆盖。二是整治对象的全要素性。即土地整治的对象不应禁锢于过去土地整治项目所涉及的耕地、建设用地等单个要素，应推进“田、水、路、林、山、村”等多要素的综合整治。三是整治效果的全面性。以“三生空间”为承载，实现生产上进一步严格保护耕地、提升耕地质量，生活上进一步优化空间形态、提升土地利用效率，生态上进一步破解城乡生态空间萎缩、污染问题突出与景观破碎化的问题。

表1 传统土地整治与全域土地综合整治对比

图1 全域土地综合整治总体思路

二、总体思路和初步成效

（一）总体思路

通过前期对绍兴市乡镇（村）基本情况、土地整治潜力、现有资源、产业和特色优势等情况的摸排调查，以及对全域土地综合整治的内涵把握和省委省政府对全域土地综合整治实施要求，绍兴市计划围绕通过三年时间，全面推进全域土地综合整治“双五”行动。

一是实施“五大”工程，达到“五大”核心目标。抓牢“土地”这一核心要素，实施全域土地综合整治工程、垦造耕地工程、耕地质量提升工程、农村建设用地盘活利用工程、生态修复及永久基本农田调优工程等五大工程，确保全市到2020年实施全域土地综合整治项目50个以上，垦造耕地3万亩以上，开展耕地质量提升54万亩以上，农村建设用地复垦8000亩以上，调优永久基本农田5000亩以上。通过全域化整治，使土地要素达到布局优化、质量提升、生态修复的效果，从而为其他乡村振兴各项工作夯实基础、筑实根基。

二是探索“五加”模式，拓展“五化”外延效果。立足新时代背景下土地整治的多功能定位，探索土地整治+农地、+农居、+产业、+旅游、+生态的“五加”整治模式，推动土地整治与多元要素的跨界融合，努力打造“农田提质美化、农居盘活优化、产业融合深化、乡村旅游孵化、生态环境美化”的乡村振兴样板。

（二）初步成效

以上述思路为指导，今年以来，绍兴全市各地积极开展全域土地综合整治试点项目调查和申报，共申报10个全域土地综合整治试点项目，涉及25个行政村、11.66万亩土地；市级层面也制定出台了《关于进一步加强耕地保护和落实占补平衡的实施意见》，为全市做好全域土地综合整治工作指明了方向。

目前，绍兴市10个试点项目均已启动全域土地综合整治工作。其中，诸暨市浬浦镇马郦等村全域土地综合整治工程、新昌县东茗乡下岩贝村全域土地综合整治工程2个项目已完成村土地利用规划编制；柯桥区漓渚镇大步等村全域土地整治项目已编制试点工作实施方案，以“花香漓渚田园综合体”为基础，致力打造“乡村美丽、田园生态、布局合理、旅游兴盛”的全域土地综合整治的示范工程。

表2 试点项目整治内容及模式

三、存在的主要问题

（一）试点项目总体规模偏小

因全域土地综合整治刚在面上推开，宣传还不够到位，政策激励还不够明确，部分乡镇虽有资源、有潜力、有需求，但担心资金平衡困难，存在观望情绪，导致已上报的试点项目规模偏小。目前，绍兴启动实施的10个全域土地综合整治项目中，有5个项目的整治范围只涉及1个行政村，涉及村面积在万亩以上的项目仅有3个，在布局范围上与杭州双浦、三墩等整镇谋划实施的全域土地综合整治项目存在差距。

（二）资源和资金有效整合难度较大

全域土地综合整治概念的提出，为整合部门资源、形成工作合力提供了契机，也给有关涉农政策、资金融合深化提出了挑战。当前，各部门有众多支农惠农项目，如交通部门的农村公路建设、农业部门的农业综合开发、水利部门的农田水利建设等。由于不同部门项目立项要求、资金来源和用途各不相同，部门间尚未形成综合性政策意见，造成资金投入难以发挥最大效用。

（三）部门联动机制尚未建立

目前，绍兴市实施乡村振兴主要以“五星达标、3A争创”工作为主导，因此要真正发挥全域土地综合整治对乡村振兴战略实施的助推作用，需要相关职能部门在属地党委、政府的统一领导下，按照条块结合、各司其责、统一协调、分工合作的原则，齐抓共管，形成合力。从当前项目推进过程看，前期项目摸排、筛选主要以属地自然资源部门为主，项目实施主要以属地乡镇政府、村集体经济组织为主，财政、农业、旅游等其他职能部门参与较少，造成当前试点项目内容单一、不够全面。

（四）公众参与有待健全

要实施好全域土地综合整治农村土地整治，必须充分调动农民的积极性、主动性和创造性。但从当前全域土地综合整治设计、实施的情况看，虽然有一定的公众参与，但主要还是“自上而下”政府主导的被动参与，参与方式主要为政府召集的座谈会及规划设计单位的民意调查，公众参与的总体水平不高、程度不深，而且公众参与经常流于形式或者浅尝辄止，其意见很难影响整体决策结果。还有一些群众认为土地整治工作是政府行为，事不关己，缺少参与的主动性和积极性。

四、思考与建议

（一）在项目规划设计上要更加突出三个导向

一是要更加突出生态优先导向。要以营造健康土地环境为核心目标，破除土地整治紧盯用地指标的惯性思维，消除土地整治工程条块分割、重工程措施轻土壤生物农业技术、重田路渠树规范形态轻生态过程诊断等缺点，按照促进生态改善的原则部署各项工程措施，建立多样化的乡土生态系统。

二是要更加突出因地制宜导向。全域土地综合整治的内容设计应从项目区实际出发，突出抓重点、补短板、强弱项，重点围绕土地改革、全景打造、民生改善、富民强村、文化保护，构建具有地域特征的自然风貌、建筑民居、传统文化、产业形态，留住以土地为载体的“乡愁”。

三是要更加突出融合导向。一方面，要推进空间融合，在确定项目整治范围时，要打破镇村行政范围限制，处于同一生态环境下，位置相邻的村应尽量纳入同一个全域土地综合整治项目。另一方面，要推进工作融合，在集中连片进行土地整治的同时，把“五星达标、3A争创”、现代农业园区、矿地综合利用、地质灾害隐患点搬迁治理、乡村生态休闲旅游等涉农、涉村项目资金进行充分结合，做到统一建设规划、统一年度计划、统一项目管理、统一资金管理。

（二）在组织实施过程中要强化三方面保障

一是要加强组织保障。要按照市县联动、部门协同、乡村落实的要求，推动任务分解、指导服务、督促检查、绩效评估等工作，形成务实的全域土地综合整治工作体系。要围绕乡村振兴战略“20字”总要求，建立科学有效的全域土地综合整治工作考核与评价体系，并切实加强督导，确保工作落细落实。

二是要加强资金保障。应建立涉农资金统筹整合长效机制，完善以绿色生态为导向的财政支农政策体系，推进财政支农补助改购买服务、改基金、改担保、改贴息等改革，引导工商资本、金融资本、社会资本投向农业农村。对纳入全域土地综合整治试点项目范围内的土地整治项目也应提高奖补标准，试点项目所在村产生的补充耕地指标收益全额返回，用于新农村建设、村庄环境整治、发展乡村旅游。

三是要加强政策保障。全域土地综合整治目前还处于探索试点阶段，在规划指导、资金筹措、工作推进、项目审批、项目监管、项目验收等方面还有待规范和完善，考虑到全域土地综合整治工作的复杂性和持续性，宜应采取边试点探索边评估的方式，及时归纳总结经验，逐步形成完整的全域土地综合整治政策体系。

（三）在提高公众参与上要采取三项举措

一是加大宣传，增强公众参与意识。增强公众参与意识，是增加公众参与度的基础和前提。要针对当前公众对全域土地综合整治的意义、内容、作用认识不足的问题，加强宣传力度，让公众真正理解“什么是全域土地综合整治”“全域土地综合整治有什么好处”“我们如何参与全域土地综合整治”，增强公众的参与意识，提高参与的积极性和主动性。

二是创新方式，降低公众参与门槛。一方面，在以往的“填表”“座谈会”等形式的基础上，可以借助网络等信息技术构建全域土地综合整治公众参与平台（网站、微信公众号、手机APP等），为公众提供方便、快捷的参与渠道。另一方面，可以简化参与的内容，比如在确定撤村并点、旧村整治、农村基础设施和公益事业建设时，可以提供多种选择方案，突出不同方案间的优势对比，让公众进行选择，而非传统的“提意见”方式。

三是夯实基础，加强公众参与组织建设。在土地整治较发达的一些国家和地区，都成立了相应的公众参与土地整治的组织或机构，如德国的参加者联合会、荷兰的土地整理委员会。因此，我们可以在村级土地民主管理试点的基础上，大力推进农村民间组织建设，促进农民自主管理、自主监督，使农村民间组织成为农民和基层政策的桥梁，在全域土地综合整治工作中起到更好的推进作用。