高校非编教师同职级待遇政策研究

马瑜

[摘 要] 完善内部治理结构，高校走内涵式发展道路，迫切需要加快人事制度改革，打破用人机制的瓶颈障碍。当前高校人事制度改革亟待解决的就是影响高校稳定发展的非在编教师遇到的现实问题。本研究以S大学为例，分析了高校人事制度改革下高校非在编教师存在的原因及现实中遇到的问题，提出了通过相应政策解决当前非在编教师管理中存在的问题。

[关键词] 人事制度改革；内部治理结构；非在编教师管理

[中图分类号] G647 [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2018） 10-0064-03

伴随着我国高等教育从依靠规模扩张的外延式发展道路向提高质量的内涵式发展道路转变，困扰高等教育发展的制度障碍，特别是人事制度瓶颈显得更为明显。完善内部治理结构，走内涵式发展道路，S大学迫切需要加快人事制度改革。当前亟待影响S大学师资队伍稳定的非在编教师管理问题，被提到该校人事制度改革的议程。编外教师如何管理，这些是当前S大学人事制度改革必须面对及解决的重要问题。如何科学地管理编外人员，成为当前S大学人事制度改革中的重要课题。

一 人事制度改革下S大学非在编教师存在的原因

非在编教师之所以能够成为S大学的问题，是由于S大学存在大量的非在编教师（在本文中的非在编教师主要为教学岗教师和辅导员教师，不含后勤等部门）。要解决非在编教师管理存在的问题，就必须追根溯源S大学为什么会出现非在编教师？也就是非在编教师存在的原因。

（一） S大学从事人事制度改革的必然体现

教育部及国家有关部门在2000年以后陆续出台推行了一系列人事制度改革政策，S大学依据这些政策进行相应的改革，才出现了大量的非在编教师。例如“深化高等学校人事制度改革要认真贯彻实施科教兴国的方针，为高等学校的改革和发展创造良好的社会环境；高等学校要逐步建立起符合自身特点的用人机制，转换人事管理运行机制，搞活用人制度，健全分配制度”[1]。这是2000年中组部、人事部、教育部联合印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》中提到的S大学人事制度改革内容。接着2006年7月、8月原人事部印发了《事业单位岗位设置管理试行办法》的文件通知，文件中提道：“推行聘用制度和岗位管理制度是事业单位人事制度改革的重要内容。各级政府人事行政部门要创新人事管理体制，确保制度顺利实施。”[2]三部门接二连三颁发的人事制度改革文件，成为现实中S大学人事制度改革的依据，S大学人事制度改革必然会体现在教师聘用方面，其实当前S大学出现大量非在编教师从某种程度上说就是这种人事制度改革的必然体现。

（二） S大学扩招办学规模扩大的必然结果

S大学扩招，也称为大学扩招或大学生扩招，是指中华人民共和国境内（即中国大陆）自1999年开始的，基于解决经济和就业问题的扩大普通S大学本专科院校招生人数的教育改革政策，简单来说即是自1999年开始的高等教育（包括大学本科、研究生）不断扩大招生人数的教育改革政策。自从1999年5月，教育部宣布扩大该年度招生规模以来，具有学生万名以上的S大学数量越来越多，S大学的办学规模也随着学生规模的扩大不断扩大。伴随着S大学办学规模扩大，学校聘用教师的数量需求也就越来越大，但是由于S大学的编制数量有限且都是采取实名制，S大学的编制数量不能够满足S大学教师需用编制数量的要求，为此就会出现超编现象。其实也就说是说大学扩招导致S大学教师数量迅速上涨，但是S大学的编制增长幅度并没有跟得上教师增长幅度，出现当前S大学存在大量非在编教师状况。为此可以说，非在编教师存在是大学扩招S大学办学规模扩大的必然结果。

（三） S大学自身发展的现实需要

人才是S大学发展的关键。S大学要发展必须引进各级各类人才，当前为了学校发展，各大S大学都纷纷出台一系列政策用于人才的引进，引进大量需求的各级各类人才，而这些人才的引进数量与国家给S大学编制数量的上涨数量是不匹配的。例如S大學有20名教师编制名额空缺，但是学校因现实发展需要引进30名人才，这就使得其中的10人不得不处于超编状况。当然这里只是简单举行一个典型个例，用来形象的说明S大学为什么会出现大量非在编教师。此外当前党和国家非常重视高等教育发展，大力支持高等教育发展，这些外部因素对于S大学出现非在编教师也具有一定的推动作用。总而言之，当前S大学之所以能够出现大量的非在编教师，是S大学自身发展的现实需要。

（四） S大学降低办学成本的必然结果

S大学属于财政拨款的公益事业单位，政府给S大学财政拨款的经费是固定的，这就决定了该校用于内涵式建设、人力资源培养方面的费用是非常有限的。加之编制外的教师经费不受政府财政控制，费用支出情况是由学校控制的，这在一定程度上能够满足该校对人才的需求，这样能够最大程度降低办学成本。为了能够最大限度地降低办学成本，S大学愿意聘用编制外教师。为此也可以认为编制外教师的出现就是S大学降低办学成本的必然结果。

二 人事制度改革下S大学非在编教师管理中存在的问题

不可否认非在编教师的存在一定程度上有效应对了S大学因办学规模扩大师资短缺造成的矛盾，为我国高等教育发展起推动作用。但是必须看到大量非在编教师的存在，给S大学教师管理带来一系列的问题。下面就以S大学为例，具体论述人事制度改革下S大学非在编教师管理中存在的问题。

（一） 同课不同酬，编外教师待遇偏低

在前面论述S大学之所以聘用大量编外教师，其中原因之一就是S大学就是为了降低办学成本。这是导致编内教师与编外教师同样课时同样教学量，但是待遇收入却是两重天，编内教师的收入与编外教师收入同课不同酬现象非常普遍。虽然2014年3月1日正式实施的《劳务派遣暂行规定》在同工同酬这方面问题有涉及。既“要求被派遣劳动者提供与工作岗位相关的待遇，不得歧视被派遣劳动者”[3]。对同工同酬是只限于劳动报酬的“工资”还是应当包含“同福利”，法律没有给予明确的规定？这些缺乏专门法律保护的漏洞，就为同课不同报酬待遇现象的出现埋下了伏笔。此外公办S大学经费的主要来源途径比较单一仅仅依靠政府贷款这种统一不变的方式，来源形式比较单一，编外教师的收入经常会受到学校各项经费投入的影响，“大多只能以临时性支出名目来结算用工报酬，得不到很好的保障”[4]。这样就更加重了编外教师与编内教师同课不同酬，编外教师待遇低的问题。

（二） 师资队伍稳定性差

S大学工作相对来说是比较稳定的，为此能够吸引众多人员尤其是国内外高学历人才参与到教师队伍的应聘当中去。正是由于许多人参与到S大学工作竞聘中去，S大学在教师招聘过程中有意抬高身价，提出了学历查三代第一学历必须要具有普通本科的苛刻要求，但是就是在这样的用人标准下，仍然有许多高学历的博士或者海归趋之若鹜地向S大学挤进。许多高学历的人员认为只要进了S大学，通过自己认真工作，迟早就可以进入编制。但是经过在S大学几年的工作，他们也会深刻地感受到在编制名额紧缺的情况下，想进编几乎是不可能的。而且编制内外教师巨大的差距也使得他们对S大学工作最终由充满期望转变成失望的地步。在编制问题不能够解决的情况下，为了改变这种不公正待遇，他们纷纷另谋出路，探寻别的工作。这也是S大学教师特别是没有编制外师资队伍不稳定，流动性大的重要原因。

（三） 聘用风险增大的问题

我国的《劳动合同法》规定：“劳动合同分为固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同等合同期限，但若外聘人员在用人单位连续工作满十年、或外聘人员与用人单位连续订立二次固定期限劳动合同、抑或用人单位自用工之日起满一年不与外聘人员订立书面劳动合同的，都视为用人单位与外聘人员订立无固定期限劳动合同。”[5]劳动合同法中这些规定，无固定期限的劳动合同工无疑给编外人员开通了绿色的“铁饭碗”渠道，无疑是增加了S大学用人的风险性，S大学聘用风险存在进一步增大的问题。

（四） 管理难度加大的问题

编外用人形式是多样的，教师个人素质也良莠不齐，来源渠道也是各不相同。这些不同的来源渠道、方式都加大了编外教师管理难度。此外，那些通过人事代理方式聘用的 编外人员，学校管理层存在着对其重视不够，这些都加大了编外教师管理的难度。当然编外教师管理难度加大还是由于没有形成一套专门用于编外教师的管理制度，也就是说制度不完全也是造成管理难度加大问题的重要因素。总之，编外教师来源的多样性、重视不够、制度缺乏这些问题最终导致编外教师管理难度加大问题。

三 人事制度改革下解决S大学编外教师管理问题的对策

S大学非在编教师管理中存在的问题虽然表现为多种类型，且产生这些问题的原因也各不相同的，但是需要说明的是这些问题及其背后的原因都是指向一点，那就是国家人事等相关部门的政策，这些政策是导致产生非在编教师管理的总诱因。具体来说是因为这些政策没有有效解决同职级待遇政策性问题，才产生了同课不同酬等种种存在的问题。为此下面很有必要政策视角入手，来探究S大学编外教师管理问题的对策。

（一） 制定同职级同待遇的政策

针对当前S大学出现的同课同工不同酬问题，从政策上讲解决之道就应该是制定同职级同待遇政策。首先应该从思想上认识到建立同职级同待遇政策的重要性。“思想观念是行动的先导”[6]，要制定同职同待遇政策，就必须从思想上认识到同职同待遇的重要性。从面临的现实问题来讲，同职不同工的问题就需要同职同待遇的政策来解决；从促进高等教育公平来讲，只有同工同酬才能够实现高等教育公平。其次要从事同职级同待遇政策制定的相关调查研究。对于凡是与同职级待遇相关的人都应该进行深入的问卷调查或者访谈调查，调查问卷的制定过程可以借鉴别领域的问卷调查方法，但是必须立足于同职级待遇调查对象的特殊情况，制定出符合实际的问卷。而在访谈调查过程中访谈调查对象的选择一定要具有代表性，也就是将各层次类型作为访谈调查对象。最后依据调查的数据或者资料有关部门制定同职级同待遇的政策。有关部门制定同职级同待遇政策的过程中一定要听取专家的意见，按照专家的意愿制定出同职级同待遇政策。而要做到这些最重要的一点就是必须做好动员宣传工作，做好各方面的准备，就一定能够制定出同职级同待遇的政策。具有同职级同待遇政策，相信一定有助于实现同课同酬的高等教育发展愿景。

（二）制定师资队伍稳定性政策

要解决当前非在编教师队伍不稳定问题，应该制定师资队伍稳定性政策。首先应该找出制定师资稳定政策的现实依据。从什么方面着手制定师资稳定政策的问题？可以从S大学发展对稳定性师资队伍需求角度来探寻依据；可以从当前非在编教师带来危害中发掘现实依据；可以从非在编教师的现实需求中发掘现实依据。其次依据寻找的依据探寻制定师资队伍稳定性政策的策略。策略的选择一定要立足现实依据，依据现实需求的实际状况，但是最为关键最为重要的是策略的选择要依据目标，也就是围绕着稳定师资队伍的目标开展。最后依据策略制定师资队伍稳定性政策。在依据策略制定法师资队伍稳定性政策的过程中，一定要结合当前非在编教师的实际进行相应的调整，确保师资队伍稳定性政策能够确保解决现实中遇到的问题。

（三） 制定减少聘用风险的政策

当前S大学非在编教师管理中存在着聘用风险增大的问题，相应的就是应该制定减少聘用风险的政策。首先应该对聘用风险保持警惕之心，意识到聘用风险的危害。只有时刻保持警惕心，这样问题才能够扼杀在萌芽状态，避免危害的产生。为此S大学在教师聘用过程中应该保持警惕之心意识到聘用风险的危害，而要做到这一点最为关键重要的就是必须引起对人才聘用工作的高度重视，达到从细节角度重视S大学非在编教师聘用，不放过任何细小的环节，确保在聘用环节扼杀聘用风险。其次应该找出存在哪些风险，也就是非在编教师聘用过程中学校或者教师本人都存在那些潜在的危险。最后依据潜在的风险制定出相应的政策。需要说明的是这里的政策应该是有层次类别差异的。不仅应该包括国家、各级教育行政部门也应该包括S大学，但是需要强调一点就是下级部门制定的政策应该与上级行政部门保持高度一致性。

（四） 制定编外教师管理政策

针对当前S大学编外教师难以管理问题主要是由于缺乏专门的编外管理制度造成的，解决之道就是制定编外教师管理政策。下面就来具体的论述如何制定编外教师政策。首先应该认识到制定编外教师管理政策的重要性。制定编外教师管理政策是因为编外教师在S大学教育教学工作起着越来越重要的作用，但是编外教师现实中却得不到重视，其中缺乏政策引导是重要原因，为此应该致力于编外教师管理政策的制定；其次应该探寻制定编外教师管理政策的突破口。也就是说从那里开始着手致力于制定管理策略。万事开头难，走好制定编外教师管理政策第一步至关重要。各具体S大学的现实情况也是有所差异的，但是找出具体编外教师最薄弱的环节，从那里入手应该是制定编外教师管理政策的最佳突破口。最后从找出的突破口入手制定整套编外教师管理政策。这里的整套不仅包括编外教师管理中最薄弱环节，而且更多的是包括编外教师从进到出整套，具体的可以借鉴编内教师管理制度，但是必须仅仅为借鉴，不可照抄照搬编外教师管理。形成一套合适的编外教师管理政策，有助于解决S大学编外教师存在的“老大难”问题。

参考文献

[1]颜炼钢.高等职业院校编外用人权益保护现状与对策[J].才智，2014（18）：220-221.

[2]叶文胜，满学路.高职院校编制外人员管理研究[J].生物技术世界，2015（5）：112-114.

[3][4][5]夏玉敏.高职院校在人事制度改革下编外用人管理的研究[J].中国培训，2017（22）：22-25.

[6]李彥红.高等教育中教学管理观念对教学的影响问题创新思考[J].中国科教创新导刊，2009（16）：220-221.