统筹解决养老服务供给不平衡不充分问题

[摘要] 日益增长的养老服务需求与供给不平衡不充分是养老服务市场的主要矛盾。供给不平衡具体表现为养老服务资源供给城乡、区域失衡，养老服务供给主体、供给模式结构失衡。供给不充分主要表现为养老服务生产要素供给不足。应通过优化存量结构、扩大优质增量，对养老服务供给进行结构性改革。

[关键词] 新时代 养老服务供给 供给侧改革

[中图分类号] F719 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）05-0072-04

[作者简介] 王先菊（1980 — ），女，河南开封人，河南中医药大学副教授，中共中央党校政治经济学专业博士研究生，研究方向：发展经济学。

新时代我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，说明经济运行面临的矛盾，虽有周期性、总量性因素，但主要的、根源性的是结构性失衡，发展首先是不平衡，其次是不充分。不平衡强调的是供给结构问题，不充分强调的是供给总量问题。这种不平衡和不充分在养老服务供给中表现得甚为明显，需要认真研究。

一、新时代养老服务供给的不平衡、不充分问题

（一）养老服务供给不平衡

1. 总供求不平衡。养老服务市场呈现“一床难求”和床位空置并存的结构性矛盾。一是供不应求产生的“一床难求”、“一位难求”。“一床难求”的供给主体都是政府开办的养老机构，供给服务内容涵盖医护养，设施齐全，收费也相对不高。这样的床位一般存在于以下两类养老机构中：一是以护理、康复服务为主的养老机构，如护理院、老年康复医院、老年干部疗养院等。二是公办养老机构。公办养老机构在承担政府“兜底”职能的前提下，只有在床位有空置时，才会提供托养服务，这些社会托养床位往往“一床难求”。二是供过于求产生的空置床。目前，养老床位的总体空置率较高。据统计，养老床位利用率由高到低排序依次是公建民营养老院、公办养老院、民办养老院。但是，即使养老床位利用率最高的公建民营养老院，养老床位的空置率也超过了1/4。

2. 供给模式不平衡。根据提供养老服务的内容和形式，养老服务供给模式目前主要有两种，即传统的生活供养型和新兴的医养结合型。在养老床位中，普通养老床位与护理型养老床位结构失衡现象普遍存在。

3. 供给主体不平衡。按提供服务性质的不同，养老服务的供给主体分为政府和社会资本。尽管养老服务供给主体已由过去的养老服务事业承担，不断向“事业+产业”演进，且已经取得较大成绩，但供给主体结构仍不平衡。

4. 城乡供给不平衡。城乡间的利用率呈现出农村高于城镇的现象。

5. 省际供给不平衡。一是养老床位总量供给、人均供给量地区间不平衡现象比较明显。 二是养老基金结余的省际差异明显。三是养老服务人才供给的省际差异较大。

（二）养老服务生产要素供给不充分

1. 养老金供给不充分。一是城镇职工和城乡居民人均养老金差距较大。2017年城镇职工的养老金水平达2320元/月，城乡居民的养老金人均值相对比较低，只有1408元/年。二是养老金替代率从1997年的70.79%下降到了2014年的45%，且不断下降，进一步加大了城乡居民人均养老金差距。

2. 人才供给不充分。一是养老供给专业技术、护理员人才缺乏。我国养老护理行业发展较为缓慢，直到 2000年才被劳动部确定为一个工种。2016年我国失能人员4300多万，若按照国际上失能老人与护理员3∶1的配置标准推算，我国目前至少需要1300万名护理员，但各类养老服务机构中的服务人员不足50万，持证人员不足2万，人才缺口巨大。二是养老供给健康服务人才欠缺。老年人的健康维护、管理与咨询、膳食营养等专业服务人才的培养比例严重不足，院校培养模式不畅，导致养老供给健康服务人才严重缺乏。

二、解决养老服务供给不平衡不充分问题的对策建议

根据供给侧结构性改革的要求，优化供给结构和补齐供给短板并举才能提供有效供给。解决新时代养老服务生产要素的供给不足，以及供给结构的不均衡问题，是改革的主要着力点。

（一）提升生产要素供给能力

1. 增加养老金

一是提高结余养老金增值能力。2017年起，我国对养老保险基金开始实施投资运营，以实现其保值增值。目前，人社部、财政部正制定文件，计划将城乡居民养老基金委托给社保基金理事会做投资运营，实现养老保险基金的财务平衡和制度的可持续发展。根据全国社会保障基金理事会社保基金2016年报，作为目前经国务院批准的国内养老基金投资受托机构，其年均投资收益率为8.37%。可见，若将养老保险基金结余部分按一定比例进行投资，除去通胀率，实现5%以上的增值率是基本有保障的。

二是做好开“源”工作。推进企业年金制度，增加养老金的第二支柱来源。截至2016年底，企业年金制度仅覆盖了7%的企业，即有7.63万家企业建立了企业年金，比上年增长1.1%，同比增幅降低1.9个百分点。参加职工人数为2325万人，比上年增长0.4%，同比增幅降低0.6个百分点。这与城镇职工基本养老保险制度覆盖3亿多人相比，覆盖人群规模小了很多。应从税收抵免政策以及立法强制等方面约束企业与其雇员参加年金计划；加快划拨国有资本充实养老金账户的速度和力度。划拨部分国有资本充实养老保险基金，以弥补事业单位工作人员养老保险制度改革产生的养老基金收支“缺口”的政策将于今年正式落实，应把握好划拨资产基数和划拨速度，保证切实弥补制度改革的成本；将目前仍游离于养老保险制度之外的未参保人员纳入参保体系，并鼓励提高缴费档次和缴费年限，建立“多缴多得，长缴多得”的激励机制，提高参保积极性，做大养老基金。

2. 推进人才建设

一是加强养老服务及相关专业人才的培养。完善涉老专业及课程设置。教育机构尤其是高等教育机构是向产业输送专业人才的主要部门，但过去的专业设置基本没有涉老专业。老龄化伴随的是老年人口比例的不断攀升，老年旅游、老年教育、老年照护等新需求的出现及不断增加，必将引起居民整体需求结构的变化。需求结构进一步推动供给侧生产端的人才需求发生相应变化。顺应这种形势，我国的教育机构，尤其是培养应用型人才的高职高专类院校、医学类院校，应该主动增设相关专业和课程，如老年服務与管理专业、健康服务与管理专业、老年学专业等，并完善相关课程体系，满足从生活照料到疾病照护，从生理到心理，从服务到管理的需求；推进医养结合型养老机构中医护人才的职称评聘、薪酬调整等改革。

二是强化养老服务业管理人才的培养。要培育具有先进管理能力、创新能力和创新精神的企业家，推动养老服务业升级，提供高质量、社会化、中高端的养老服务供给。

（二）优化供给结构

1. 重点提高城乡居民养老保险的支付水平

目前，城乡居民养老金由“保基本”下降为“保生存”，聊胜于无的养老金变成了居民的“零花钱”，养老功能难以发挥。应建立与物价、人均社会工资水平、经济发展水平联动的养老金调整机制，充分体现经济发展成果共享、保障水平适度。

2. 做好省际统筹，逐步实现全国统筹

有效推进省级统筹，可通过两个方面实现：一是建立中央调剂金制度，在省际调整余缺，目前国家已下发相关实施办法，并于今年7月1日正式付诸实施；二是在全国范围内建立流动人员养老金有序转移制度，将在工作期间积累的养老金总额（包括单位缴纳和政府补贴的部分）全部转移到养老地，从而消除由于人才流动造成的养老压力转移问题。

3. 加强公办养老机构改革

为提高公办养老机构供给质量，促进养老服务供给水平升级，应不断加强公办养老机构在基本养老供给模式、内容等的改革，积极探索公办民营模式，提高民办养老机构的比例。“公办民营”改革模式的探索将带动社会福利的社会化运作，社会资本逐利性的市场本质特征必将推动供给效率的提升。

4. 补齐农村养老服务供给短板

无论是养老机构和设施的利用率，还是农村居民的养老保险制度建立时间以及养老金实际领取水平，都显示了农村养老服务供给洼地的现实。在养老服务尤其是基本养老服务供给规划中，重点支持依托农村敬老院、行政村、较大自然村利用已有资源建设日间照料中心、养老服务互助幸福院、托老所、老年活动站等农村养老服务设施，满足农村老年人特别是贫困、失能、空巢、留守、高龄老年人的养老服务需求。

5. 升级养老服务供给模式

要对现有养老床位进行改造升级，升级的渠道主要是融合医疗护理服务，引进必要的卫生服务设施和医疗护理专业技能人才，从而提升资本和技术要素含量。

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Abstract： Unbalanced and inadequate development is the source of social principal contradiction in the new era， and the effective solution is to promote supply-side structural reform. The structural contradiction between the increasing demand for aging services and the unbalanced and inadequate supply of aging services is the main contradiction in the aging service market. The imbalance of supply is manifested in the imbalance supply of aging service resources between urban and rural， regional imbalance. And the imbalance is also embodied in supply patterns structure and main supply bodies structure of aging service. Inadequate supply is mainly manifested in insufficient supply of productive factors for the aging services. Through optimizing the stock structure， expanding the high-quality increment， the structural reform to the aging service supply is promoted.

Key words： The New Era ； Ageing Services Supply ； Supply-side Structural Reform

（收稿日期：2018-04-15 責任编辑：罗建邦）