创新自然资源监管体制促进国土空间全域保护

严士寅 陆钦网

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1 辨析自然资源监管的主要问题

1.1 管理碎片化

现行自然资源监管主要依据单行法，按资源要素实行分类管理。对于同一自然资源，按照不同的管理事项或具体的功能用途归口不同的部门管理，且易受城乡差异、行政区划等因素的影响。

1.2 目标差异化

不同类型的资源往往集聚在同一空间载体上，但不同层级政府和不同部门在编制各类资源利用保护规划时，上下级和部门之间的协调与合作不足，有时同一空间内存在多样不够一致的监管目标约束、规划引导和管控要求。

1.3 空间叠置化

在海陆、农牧、河滩湿地等交错地带，由于地理界限和管理空间边界划分不清，使得资源管理职能交叉重复或存在管理空白。如自然保护区、风景名胜区等自然保护地管理存在“一地多牌”的情况，影响自然保护地的综合统筹管理。

1.4 信息错位化

不同部门调查登记和规划的空间分类标准多元化、不统一，造成基础数据、规划目标等的信息差异、错位和冲突，实际工作中不够协调协同。

2 透视自然资源监管问题的根源

2.1 全民所有者与监管者合体设置

自然资源监管部门不仅行使自然资源监管的公权力，还拥有部分国有自然资源资产的收益权，影响了自然资源行政管理的有效性和公正力，还容易导致资源监管部门设租寻租。

2.2 分类管理

经过多年的运行，我国自然资源管理已基本形成区分资源类型、依单行法自成体系运行的管理架构。不同管理部门的职责通常围绕政策制定、规划计划、调查统计登记、等级评定、征收、产权纠纷调处、利用监管、保护修复、监督监测、行业督察等来组织。部门立法、部门行政容易导致公共利益部门化，实践中各行政主体之间权、责、利关系不够清晰。

2.3 多方参与国土空间用途管制

在我国法律中没有明确提及土地发展权，但其实质性地存在，无论是城乡规划实施的项目选址意见书、建设用地规划许可证许可，还是土地管理中的建设用地预审，管理的对象主要是土地发展权。我国土地发展权管控体系分为中央政府对地方政府、地方政府对社会个体两级管控体系。现实的焦点及管控重点是对建设和非建设行为的管控，对非建设用途的自然生态空间如何管护、内部用途如何调控，受市场机制、经济因素、行为主体多元化等因素影响，尚未形成全域、全种类用途管制的有效机制。但是，不同部门针对国土空间用途管制所具备的管理实施手段存在一定差别，对应的规划可分为“落地型”、“准落地型”和“非落地型”规划，城乡规划、土地利用规划都属于“落地型”规划，“落地”实施管理的成熟度最高[1]。

3 创新自然资源监管体制，促进国土空间全域保护的设想

依照新时代空间规划体系构建的目标和前提，在整体实施两级土地发展权管理的情况下，设想构建“一总四专、五级三类”的空间规划体系。具体包括：1个总体规划、4类专项规划，其中，总体规划由前述的“五级三类”规划构成，内容涵盖指标、边界、名录等管控要点，服务于规划编制、实施、监管等职责；专项规划包括：（1）资源保护利用类规划；（2）国土空间整治与生态修复类规划；（3）重大基础设施与公共设施类规划；（4）保护地类的保护利用规划，等等。具体可以对应各级总体规划，根据需要编制。

国家、省级的总体规划为战略性规划，重点是明确目标、任务与责任并对下分解，落实重大空间布局，明确专项规划的目标和任务，确定县级单元的主体功能定位；在形式上，需要融合国土规划、主体功能区规划和土地利用总体规划、城镇体系规划、海洋主体功能区规划等，编制“全国国土空间规划”和“XX省(或区)国土空间规划”。

市、县总体规划重点是落实国家、省级总体规划的目标任务要求并对下分解，突出以土地利用总体规划和城市总体规划的“合一”为基础，分层级、有重点地划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”等重要控制线，绘制市域、县域一张蓝图；对中心城区等重点地区的城镇开发边界内地域，要进一步明确功能分区、开发强度分区以及用于指导控制性详细规划编制的单元分区；对城镇开边界外地域，可根据规划管理需要，划定用于指导下位规划编制的管控分区或单元范围；提出编制市域、县域专项规划的原则和指令性要求；编制“XX市域总体规划”（或“XX市域空间总体规划”）、“XX县域总体规划”（或“XX县域空间总体规划”）。面积较小或具备精细化管理能力的市、县，可以全面落实“三基一水两条线，两界一区五张网”的空间布局内容。

县级以下实施性规划可以按照单元规划或乡镇规划组织编制，首先落实“三基一水两条线，两界一区五张网”的空间布局。涉及到城镇开发边界内的规划，应开展控制性详细规划，整合专项规划，构建满足空间管理要求的信息平台；涉及到城镇开发边界外的规划，重点整合目前的各自然资源类规划和专项规划，统一实施自然资源监管。

4 结语

我国空间规划改革的设想由来已久，早期由地方通过“两规合一”、“三规合一”、“县市域总体规划”等形式来开展，2014年以后转为国家层面来推动。随着党和国家对生态文明建设认识的不断深入，建立空间规划体系，已成为完善自然资源监管体制的关键环节，其改革的出发点在于保障生态文明建设，统一实施国土空间用途管制，并以此推进国家在空间治理体系和能力上的现代化。