推进特色小镇建设的路径选择——以湖南省郴州市为例

王 伟

（1.中共郴州市委党校，湖南 郴州 423000；2.郴州行政学院，湖南 郴州 423000）

特色小镇建设集聚资源和创新要素，是提升区域竞争实力和可持续发展能力的重要支撑。郴州作为湖南“南大门”，区域发展新增长极，亟待培育和发展一批具有郴州特色的特色小镇、带动和支撑区域发展，努力在湖南率先走出一条新路。

一、郴州特色小镇建设基本概况

1.基础设施不断改善，城镇功能不断完备。近年来，郴州11个县市区在全面完成规划设计的基础上，通过县市区政府兜底，采取县市区财政直接投资、项目争资和PPP等方式筹集资金，重点解决了中心镇和特色镇路、水、电、讯，以及环卫、公交等基础设施。

2.镇区面貌不断改善，城乡统筹不断推进。郴州在大力开展基础设施建设和环境卫生综合整治的基础上，按照住房和城乡建设部《关于开展美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范工作的通知》，确定石盖塘镇、热水镇、望仙镇、柏林镇、塘村镇等30个乡镇开展创建风景美、街区美、功能美、生态美、生活美小镇和田园美、村庄美、生活美村庄，创建美丽宜居小镇。全市乡镇镇区面貌大大改观，设施不断完善。

3.产业项目不断聚集，特色效应不断凸显。在建设特色小镇工作中，着力把培育壮大产业作为核心，发挥各自优势，抓招商引资，促项目建设，形成了一批经济重镇、十快乡镇。例如，柏林镇聚集了永兴县68%的银冶炼加工企业，结合银产品销售，建立传统银制品一条街、博物馆和展示厅，进一步凸显了柏林镇传统银产业特色。

二、郴州市特色小镇建设存在的主要问题

1.重建设轻规划导致城镇发展统筹谋划不足。城镇发展统筹谋划不足主要体现在：一是功能规划不清，没有把镇区发展与村庄发展、产业发展与城镇服务功能相配套。二是规划管理不到位，执行规划随意性大，有的甚至实际项目布局与最初的规划定位不合。三是规划变化频繁，拼凑痕迹明显。城镇发展缺乏统筹谋划。

2.重政府主导轻市场运作导致产业承载功能不强。产业承载功能不强主要表现为与产业聚集发展相配套的水、电、路、气、讯等工业设施不配套，导致产业进不来，郴州30个重点镇有完整工业设施配套的乡镇不足30%；以镇区为中心的公交网络不健全、不完善；农村教育医疗建设滞后中心城区；修建了污水处理厂的不到30%；镇区人口聚集过少，没有形成聚集效应。

3.重引资轻选资导致产业特色不优。突出表现为总量不大，主导产业不强，品牌企业和品牌产品不突出。郴州30个重点镇中，除柏林的银业、塘村的铸造、热水的温泉在全省乃至全国有较大知名度外，其余乡镇知名度不大，在产业规划发展普遍存在“散、乱、小”现象，没有形成主导产业和拳头产品，与特色小镇产业建设目标有很大差距。

4.重职责轻放权导致资源要素配置缺位。存在的主要问题就是乡镇一级政府在推进镇区建设和产业发展中作用受限。有的小镇不缺项目，也不缺资金，但项目就是难以落地，仅仅是项目审批、土地用地指标、林业用地指标以及规划审批等繁杂手续，就把项目挡在门外。要素配置不到位，是影响融合发展的一大瓶颈。

三、加快推进郴州特色小镇建设的路径选择

1.准确定位，因地制宜做好科学规划。首先，明确总体思路。依托本地产业、资源、文化、生态、区位等现实基础，以发展产业为核心，以产镇融合为关键点、以改善民生为落脚点，加强示范引领，将郴州建成为湖南省特色小镇建设试点城市，助推“五个郴州”建设和打造湖南新的增长极。其次，强化规划引领。规划是引领产业发展的蓝图，是引导城镇发展的指南针。建议各特色小镇要以本地特色产业、区位优势和资源优势为基础，本着“重本色、创特色”的原则，制定高标准和高起点的发展规划，要严格遵照规划进行建设。

2.突出特色，做实做强做大支柱产业。首先，优势优先，打造特色。要大力发展文化旅游、特色农产品加工、生态农业、电子商务等新兴产业或者是银艺加工、锻造、铸造等具有丰富的地域特色、悠久的历史传承和比较优势的产业，培育一批在湖南省甚至全国有影响力的行业冠军。其次，因地制宜，分类推进。结合郴州实际，突出绿色、低碳、生态，积极构建资源消耗低、环境污染少、经济效益高的产业结构，重点打造五大类特色小镇，即飞天山镇、热水镇等旅游风情特色镇，柏林镇、塘村镇等工业特色镇，良田镇、流峰镇等商贸物流（含电子商务）特色镇，舜峰镇等农产品及加工特色镇，大坪镇、三江口镇等边界口子特色镇。最后，有序竞争，错位发展。特色小镇建设要避免同一主题特色小镇的一哄而上、照搬照抄，甚至造成不同地方政府之间为了“抢资源、上项目”而相互比拼优惠政策。积极培育和创建不同产业内涵、不同发展模式的特色小镇，体现区域差异性，提倡形态多样性，实现规范有序错位发展。

3.坚持创新，强化要素保障和政策扶持。首先，完善政策措施。一方面要用足用好用活已有政策，且要根据实际情况不断补充完善；另一方面因为受行政管理权限制约，有些政策措施市级没有权力，要积极争取省级层面出台包括用地、资金、机制上的系列配套支持政策。其次，强化要素保障。在用地方面，提前把特色小镇建设用地纳入到城镇建设用地扩展区域以内。在资金方面，要创新特色小（城）镇建设投融资体制机制，推进政府与社会资本的合作（PPP），要探索运用财政资金来撬动社会资金，共同启动建立美丽特色小（城）镇建设基金。积极争取国家开发银行、农业发展银行等金融机构政策性低息中长期贷款。引导和扶持符合条件的小城镇通过融资融券等方式来拓宽融资渠道。人才方面，要通过自我培养和“引进来”相结合，重点培育和引进特色小镇建设规划、招商引资、运营策划、产业研发设计类的高端人才，为特色小镇的科学规划、精品打造和产业发展提供智力支持。最后，创新体制机制。激活美丽特色小（城）镇的内生动力的关键环节是体制机制的创新。在土地方面，要创新思路，盘活存量土地，对于低效率用地要创建再开发激励机制，对于落户城镇的农民要建立健全农村土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的自愿有偿流转与退出机制。同时，要深入推进强镇扩权，探索赋予特色小镇县级管理职能和权限，强化事权、财权、人事权等保障，降低行政成本，提高行政效率。