国有企业员工招聘制度与解聘制度匹配性研究

(1.吉林大学 中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012；2.吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012)

年志远1，王新乐2

一、问题的提出

改革开放后，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，国有企业开始进行一系列的改革，国有企业用工制度也随之发生变化。当前，国有企业用工制度基本完成了由传统僵化的计划用工制度向市场化用工制度的转变，即国有企业与员工之间的关系由行政规范关系转变成了契约规范关系。但随着国有企业改革的深入，国有企业用工制度开始出现诸多问题，这些问题的复杂性引起了国内学者的广泛关注。从国内学者对国有企业用工制度的相关研究来看，研究内容丰富，研究视角多元化，既有理论研究，又有实践调研。

从国有企业员工招聘制度来看，企业招聘的实质就是为企业找到适合的人才，但国有企业员工招聘存在特殊性。沈莉[1]认为国有企业的人才招聘存在制度僵化、信息传播范围窄和人力资源体系不完善等问题，这些问题导致国有企业员工招聘制度的低质、低效。从国有企业员工解聘制度来看，国有企业与非国有企业在企业体制、承担社会责任和企业文化特征等方面都存在着差异，这促使国有企业员工解聘制度亦存在特殊性。谷宝华[2]认为目前国有企业内部劳动、人事和分配三项制度改革均未到位，计划经济体制下的“平均主义”没有得到很好解决，这造成人才的流失和冗员的沉淀。从国有企业用工制度整体来看，国有企业用工制度改革是由体制外部增量管理逐步过渡到体制内部存量管理[3]。部分学者将研究重点放在了国有企业“双轨制”用工制度改革上，年志远和刘斌[4]、陈剩勇和曾秋荷[5]与王继承[6]都认为经过多年的改革，国有企业用工制度基本完成了从计划用工到市场用工、从固定工制到劳动合同制的转变。但由于改革不彻底，目前国有企业普遍实行“双轨制”用工制度。“双轨制”虽然提高了国有企业用工效率，但也存在一些问题，其突出表现是同工不同酬、人才流失和人浮于事等。国有企业用工制度存在问题的实质是契约不完全。这种带有明显身份歧视的用工制度不仅造成国有企业内部收入分配严重不公，而且使体制外劳动者的政治、经济和社会等方面权利受到侵害。陶厚永和刘洪[7]将用工“双轨制”与用工“单轨制”进行比较研究，结果表明用工“双轨制”的适应性效率明显低于用工“单轨制”。这也是中国国有企业竞争力不强和事业单位效率低下的主要原因之一。因此，必须改革国有企业的用工“双轨制”。刘女丽[8]提出转变用人观念、探索新型用工模式和完善劳动法三方面政策建议。王丹[9]认为企业现行用工制度已呈现出多元化的状态，既满足了中国经济体制转轨对劳动用工多样性和丰富性的需求，又丰富了劳动用工理论和实践。

虽然国有企业用工制度研究内容丰富、视角多元化和观点新颖，但都忽视了国有企业员工招聘制度与解聘制度的匹配性问题。在社会主义市场经济体制下，国有企业应是自主决策、自主经营、自负盈亏和自担风险的市场主体。因此，国有企业员工招聘制度与解聘制度应该相匹配。但在现实经济中，国有企业是实行市场化员工招聘制度与受行政约束的市场化员工解聘制度，两者并不匹配，引致国有企业生产经营有诸多的不适应，进而影响了国有企业的经济效益和市场竞争力，不利于国有企业的生存和发展。因此，研究并解决国有企业市场化员工招聘制度与受行政约束的市场化员工解聘制度不匹配问题，具有重要的现实意义。

二、国有企业员工招聘制度与解聘制度匹配性理论分析

1.国有企业员工招聘制度与解聘制度的匹配形式

从理论上来说，国有企业员工招聘制度与解聘制度主要有以下匹配形式：

第一，国有企业员工行政化招聘制度与行政化解聘制度，是指国有企业按政府行政指令招聘或解聘员工的制度。在这种招聘制度与解聘制度的匹配形式中，国有企业员工招聘行为或解聘行为严格受到政府行政指令的约束，企业没有员工招聘或解聘的自主权，不能根据生产经营的实际需要调整员工的结构、数量和素质。

第二，国有企业员工市场化招聘制度与市场化解聘制度，是指国有企业依据国家相关劳动法律法规，依据企业生产、经营、管理、竞争和发展的实际需要，独立自主地招聘或解聘员工的制度。在这种招聘制度与解聘制度的匹配形式中，国有企业员工招聘或解聘行为，既要遵守国家的法律法规，也要满足生产、经营、管理、竞争和发展的实际需要。

第三，国有企业员工行政化招聘制度与市场化解聘制度，是指国有企业按照政府行政指令招聘员工和使用员工，但同时又可以根据企业自身生产、经营、管理、竞争和发展的实际需要，自主解聘员工。虽然国有企业无法根据自身实际发展需要招聘员工，但却可以根据企业实际发展需要自主解聘员工，将多余的、不能胜任工作的和违法违纪的员工解聘，从而进一步提高企业的经济效益。

第四，国有企业员工市场化招聘制度与行政化解聘制度，是指国有企业根据企业生产、经营、管理、竞争和发展的实际需要，自主招聘员工，但国有企业要遵循政府行政指令尽可能不解聘员工，承担劳动者就业的社会责任，为政府分担就业压力。政府强制国有企业承担劳动者就业责任，导致国有企业冗员过多，增加了企业的生产经营管理成本，降低了企业的劳动生产率和产品的市场竞争力。虽然提高了企业的社会效益，但却降低了企业的经济效益。一般来说，政府重视国有企业的社会效益，国有企业重视自身的经济效益。

2.国有企业员工招聘制度与解聘制度的匹配性

国有企业员工招聘制度与解聘制度的匹配性，是指招聘制度与解聘制度在实现企业目标上的一致性。在上述四种国有企业员工招聘制度与解聘制度的匹配形式中，第一种行政化招聘制度与行政化解聘制度是匹配的，行政化招聘制度与行政化解聘制度都是为了实现国有企业的社会目标(社会效益)，目标是一致的。第二种市场化招聘制度与市场化解聘制度也是匹配的，市场化招聘制度与市场化解聘制度都是为了实现国有企业的经济目标(经济效益)，目标是一致的。第三种行政化招聘制度与市场化解聘制度是不匹配的，行政化招聘制度是为了实现国有企业社会目标(社会效益)，市场化解聘制度是为了实现国有企业经济目标(经济效益)，两者目标不一致。同理，第四种市场化招聘制度与行政化解聘制度也是不匹配的。

社会主义市场经济体制要求国有企业员工招聘制度与解聘制度相匹配，即建立和实施市场化招聘制度与市场化解聘制度。对于国有企业员工而言，招聘制度与解聘制度相匹配有利于他们找准定位，正确进行职业规划，实现自身价值和企业价值。对于国有企业而言，招聘制度与解聘制度相匹配有利于企业成为市场主体，保持合理的员工数量和质量，合理配置人力资源，降低企业经营成本，增强企业活力和竞争力，提高企业经济效益。对于社会而言，员工招聘制度与解聘制度相匹配有利于政府培育劳动力市场，创造公平、公开和公正的市场环境，增加劳动者就业。

在社会主义市场经济体制下，如果国有企业员工招聘制度与解聘制度不匹配，将导致企业员工结构不合理，员工素质降低，冗员过多，成本上升，经济效益低下，等等。有证据表明，中国国有企业可以减员 1/3 而不影响其生产。由此可见，冗员是造成国有企业经济效益低下的主要原因之一[10],这不利于国有企业规模的扩大乃至长远发展。

三、计划经济体制时期国有企业员工招聘制度与解聘制度匹配性分析

在计划经济体制时期，国家建立的国有企业员工行政化招聘制度与行政化解聘制度，适应了当时国家经济和社会发展需要。

1.国有企业员工行政化招聘制度分析

在计划经济体制时期，为了适应国民经济发展计划的需要，国有企业实施行政化招聘制度。这种行政化招聘制度要求国有企业必须按照国民经济发展计划规定的需要招聘员工，劳动者也必须无条件服从国家的招聘选择。

在行政化招聘制度下，国家是国有企业员工事实上的招聘主体。国有企业不是企业员工的招聘主体，只是执行国家招聘计划和代表国家使用员工的主体。国家具有统一配置劳动者的权力。为了解决劳动者的就业问题，国家常常制定过度招聘国有企业员工的计划，从而导致国有企业冗员过多、因人设岗、人浮于事和效率低下。

国有企业员工行政化招聘制度的优点是招聘成本低和组织效率高，不足是剥夺了企业用工自主权和劳动者自主择业权。由于国家在对劳动者进行统一调配时没有考虑企业和员工的积极性问题，因而国有企业没有生产经营积极性，难以对资源进行合理配置；劳动者没有工作积极性，工作效率较低。

国家劳动人事管理部门依据国民经济发展计划对劳动力的需求，制定全国统一的指令性用工计划，并层层落实到下一级劳动人事管理部门，最后由国有企业以国家招工计划的形式落实执行。凡是国有企业需要招聘劳动者的，均需到本级劳动人事管理部门申请国民经济发展计划中规定的用工指标，拿到用工指标后才能进行招聘。如果国家为国有企业下拨了用工指标，即使国有企业不需要员工，也必须执行国家的行政指令。

国有企业员工行政化招聘制度是国家直接控制就业岗位，用行政手段把劳动力资源配置到各国有企业，劳动者不能自由选择职业和工作岗位。政府还强迫劳动者接受政府选择，否则，就拒绝其进入国有企业。劳动者只有接受与否的权利，没有讨价还价的权利。同时，国家还制定了与国有企业行政化员工招聘制度相匹配的国有企业员工的工资、奖金、福利等标准，要求国有企业贯彻执行。

2.国有企业员工行政化解聘制度分析

在计划经济体制下，国有企业实行固定用工制度，或“铁饭碗”用工制度，或终身用工制度。这种用工制度是指劳动者经国家各级劳动人事部门正式招收录用到国有企业后，便终身成为国有企业员工。只要不因过失而被开除，就永远不会失业[11]。这一制度最早出现于抗日战争时期的生产组织中，中华人民共和国成立后又延续使用。国有企业无论规模大小，其员工均受终生雇用。政府把国有企业作为自己的附属物，不仅代替其管理企业生产，而且还直接为其选择员工，使员工成为“国家雇工”。员工经过劳动人事部门批准进入国有企业，表明员工已经与政府签订了终身聘用劳动合同。同时，政府获得终生支配员工劳动时间和人身的权利，也承担员工终生就业和从工作到死亡的全部义务，意味着员工则承担终生不再进行新的就业选择和不自由支配自身的义务。也就是说，劳动者一旦进入国有企业，就端上了国家给予的终生就业的“铁饭碗”，国有企业无权无故辞退员工。国有企业员工是国有企业的“终身工”。因此，国有企业没有真正意义上的员工解聘制度，但国家明确规定企业可以开除有过失的员工。因此，国有企业员工解聘制度是一种行政化解聘制度。

3.国有企业员工行政化招聘制度与行政化解聘制度相匹配

中华人民共和国成立初期，百业待兴，如何解决劳动者失业问题是新生的人民政权面临的一项重要任务。针对这一状况，国家建立了国有企业员工行政化招聘制度与行政化解聘制度，这一制度安排解决了这个问题。因为国有企业作为一种特殊的经营组织形式，具有一定的行政性，因而其招聘或解聘员工的行为不能单纯地从经济理性出发，而应当充分考虑到稳定人心和维护社会秩序，防止出现大规模失业所带来的社会不稳定。还因为人民是国家的主人，是生产资料的所有者，有权利以员工身份进入国有企业参与企业生产经营，因而计划经济体制下行政化招聘制度与行政化解聘制度是国家为巩固政权、维护社会安定和体现人民当家作主的政治安排。此外，解决了大量劳动者就业问题，缓解了社会矛盾，维护了社会秩序，巩固壮大了新生政权。因此，国有企业员工行政化招聘制度与行政化解聘制度在当时是相匹配的。

四、经济体制转轨以来国有企业员工招聘制度与解聘制度匹配性分析

1.建立国有企业员工市场化招聘制度与市场化解聘制度

经济体制转轨后，中国颁布和实施一系列法律法规，改革国有企业员工行政化招聘制度与行政化解聘制度，建立市场化招聘制度与市场化解聘制度。

党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心开始向经济建设转移，国家开始对国有企业用工制度进行改革。国家的改革目标和任务是，“形成在国家宏观调控和政策指导下，企业择优用人，个人竞争就业，劳务市场调节供求，劳动力合理流动的新格局，最终实现全员劳动合同制”。也就是说，国有企业用工制度改革目标是建立市场化招聘制度与市场化解聘制度。到 1983 年底，全国29 个省、自治区和直辖市进行了国有企业员工市场化招聘与解聘试点工作[12]。

1986 年 7 月，国务院颁布《国营企业实行劳动合同暂行规定》(以下简称《规定》)、《国营企业招用工人暂行规定》、《国有企业辞退违纪职工暂行规定》和《国有企业职工待业保险暂行规定》。这四个法规的核心内容是推动国有企业建立市场化招聘制度与市场化解聘制度。比如，《规定》要求国有企业改革行政化招聘制度与行政化解聘制度，对新招聘员工实行市场化招聘制度与市场化解聘制度。这标志着国有企业市场化员工招聘制度与市场化解聘制度开始建立。但同时还存在行政化员工解聘制度，因为对国有企业原有员工的解聘需要政府有关部门批准。

1992年 7 月 23 日，国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(以下简称《条例》)规定,企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制。实行全员劳动合同制意味着市场化招聘制度与市场化解聘制度既适用新增员工，又适用原有员工。《条例》还规定：“企业享有劳动用工权”“企业自主决定招工的时间、条件、方式、数量”“企业有权依照法律、法规和企业规章，解除劳动合同、辞退、开除职工。对被解除劳动合同、辞退和开除的职工，待业保险机构依法提供待业保险金，劳动部门应当提供再就业的机会，对其中属于集体户口的人员，当地的公安、粮食部门应当准予办理户口和粮食供应关系迁移手续，城镇街道办事处应当予以接收”。《条例》标志着国有企业员工市场化招聘制度与市场化解聘制度进一步完善。

1992年党的十四大决定建立社会主义市场经济体制，1993年党的十四届三中全会决定重点培育劳动力市场等市场体系。这为国有企业建立市场化招聘制度与市场化解聘制度提供了强有力的支撑。

1994年7月5日，第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《中华人民共和国劳动法》。2007年6月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)。2008年9月3日，国务院第25次常务会议通过《中华人民共和国劳动合同法实施条例》。《劳动合同法》等法律法规的颁布一方面增加了劳动合同的签订比例和无固定期限合同的数量；另一方面延长了劳动合同的期限，在一定程度上提高了用人成本,限制了用工灵活性，从而为国有企业员工市场化招聘制度与市场化解聘制度提供了依据和保障[13]。

2.实施国有企业员工市场化招聘制度与市场化解聘制度的特定条件

目前国有企业员工市场化招聘制度科学、完善，而且已经得到了完全的落实，并发挥了应有的作用，但国有企业员工市场化解聘制度还没有完全落实。虽然实行国有企业员工市场化解聘制度已经具备了法律条件和实施条件，但国有企业员工市场化解聘制度仍然难以落到实处。其主要原因如下：

第一，社会的压力。计划经济体制时期国有企业员工行政化解聘制度虽然已经废除，但它在人们的观念中留下了深刻的烙印，在社会上产生了广泛深远的影响，进而对社会主义市场经济体制下国有企业员工市场化解聘制度的实施产生了较大的阻碍作用。高寒[14]认为国有企业要通过改革发展为企业职工提供充分的就业岗位，将裁员数量降低到最小，以减轻社会的就业压力。国有企业不能将经济利益目标最大化和绝对化，这样必然会影响其社会责任的履行。比如，国有企业单纯为了追求利润最大化目标而大量裁员，这样经济效益可能提高了，但却将就业的包袱甩给了社会。

第二，国有企业员工的压力。有一些国有企业员工留恋、怀念、赞成和拥护计划经济体制时期的终身雇用制，虽然收入较低，但工作稳定，没有压力和竞争，且具有较高的社会地位，因而反对、排斥甚至对抗社会主义市场经济体制下国有企业员工市场化解聘制度。

第三，国家相关部门的压力。国家相关部门发布了一系列法规，要求国有企业必须主动履行社会责任，其中包括就业责任。2007年12月29日，国务院国有资产监督管理委员会发布《关于中央企业履行社会责任的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》论述了中央企业履行社会责任的重要意义，确定了中央企业履行社会责任的指导思想、总体要求和基本原则，界定了中央企业履行社会责任的主要内容，提出了中央企业履行社会责任的主要措施。2015年12月7日，国务院国有资产监督管理委员会、财政部、国家发展和改革委员会联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，要求社会主义市场经济条件下的国有企业必须自觉服务国家战略，主动履行社会责任。

社会各界对国有企业承担就业责任的期望，国家相关部门对国有企业承担就业责任的“要求”，使国有企业只能相机实行市场化解聘制度。所谓相机实行市场化解聘制度是指当国有企业面临生存危机时，为了生存下来，国有企业将实行市场化解聘制度，减轻企业负担，增强企业经济效益；当国有企业没有面临生存危机时，国有企业不可以实行市场化解聘制度。谌新民[15]认为造成国有企业出现大批员工失业下岗现象的原因，除了宏观大经济环境的影响外,主要是因为传统体制下政府对企业工资和用人的干预,使得国有企业内部劳动力市场运行低效率并缺乏自我修复机制。比如，2015年，钢材均价从年初接近3 200元/吨，跌到年底的2 200元/吨，大幅下挫1 000元/吨。全国有近60家钢铁企业关停，重点钢铁企业亏损达645.34亿元。大型国有企业湘潭钢铁集团有限公司(以下简称湘钢)也同样亏损严重。为了生存下来，湘钢实行了市场化解聘制度。2016年1—9月，湘钢钢铁主业减员2 115人。减员使湘钢扭亏为盈。2016年3月，湘钢开始盈利，并连续7个月盈利，减员实现了增效。湘钢使用市场化解聘制度减员增效，不是不承担就业责任，而是为了生存下来。当然，在国有企业生产经营正常还具有盈利能力时，国有企业是不太可能实行市场化解聘制度的。可见，现阶段国有企业员工解聘制度，既是行政化的解聘制度，又是市场化的解聘制度。

在经济体制转轨时期，国有企业存在三种员工招聘制度与解聘制度的匹配形式：一是国有企业老员工实行行政化招聘制度与行政化解聘制度。在经济体制转轨初期，国有企业不能解聘员工，即为该匹配形式。二是国有企业新员工实行市场化招聘制度与市场化解聘制度的匹配形式。在国有企业面临生存危机时，即为该匹配形式。三是国有企业员工市场化招聘制度与受行政约束的市场化解聘制度的匹配形式。国有企业生产经营正常时，即为该匹配形式。

五、建立国有企业员工市场化招聘制度与市场化解聘制度的政策建议

1.化解国有企业市场化解聘员工的压力

因面临着巨大的社会压力，国有企业不能根据企业的生产经营需要解聘员工，导致企业生产经营成本上升，经济效益下降，竞争力下降，甚至亏损危及到生存。因此，应通过各种媒体加强对社会主义市场经济体制的宣传，促进社会公众转变计划经济体制下的终生雇用思想，树立市场经济体制下的就业观念，适应被国有企业解聘的制度安排。化解国有企业解聘员工的压力，使国有企业能够根据企业生产经营的实际需要解聘员工，降低企业生产经营成本，提高企业经济效益和竞争力。

2.进一步推动政企分开

国有企业依法依规市场化解聘员工，面临着承担劳动者就业责任的社会压力。国家相关部门要求国有企业承担就业责任，对国有企业进行干预，其根源是政企不分。如果政企完全分开，国家各相关部门也就难以对国有企业解聘员工进行干预；即使进行干预，国有企业也不会服从。因此，推动国有企业市场化解聘员工，必须使政企进一步分开。

3.强化国有企业市场主体地位

在市场经济条件下，国有企业是市场主体，具有自主招聘员工与解聘员工的权利，不受任何组织和人员的约束。因此，现实中国有企业不能实行市场化解聘制度，是国有企业还没有成为完全的市场主体，还受到政府相关部门的约束和干预。因此，政府必须继续落实相关法律法规，取消约束和干预，给国有企业松绑，让国有企业自主决策和自主经营，强化国有企业的市场主体地位。

4.明确政府承担劳动者就业责任

政府要充分认识到自己应该承担的解决劳动者就业的责任，允许国有企业解聘员工，并解决被解聘的国有企业员工再就业问题，维护社会稳定。同时，强化劳动力市场培育，加强财政资金支持。一方面完善劳动力市场，为被解聘的国有企业员工提供良好的再就业平台；另一方面加强劳动力市场管理，建立劳动力市场信息系统，及时更新需要再就业人员的年龄、性别和技能等信息，减少交易双方的交易成本。对于没有劳动技能的劳动者，应强化再就业培训，增强其再就业能力。

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