制度创新：云南省生态文明先行示范区建设新路径

赵 林，任秀芹

（云南财经大学a.经济制度与经济政策研究所；b.传媒学院，昆明 650221）

引言

习近平同志在2017年十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，切实提出新时代加快中国生态文明体制改革的新路径。云南省在中国生态文明制度及其体制建设中具有无可替代的战略地位，应该以国家特殊赋予云南的生态文明先行示范区建设为契机，重点构建并量化云南省生态文明先行示范区制度创新的指标体系和评价体系，开辟出在自然资源产权管控、生态红线划定、生态补偿机制、生态文明建设绩效考评制度化方面的新路径，筑牢“美丽云南”支柱，更好地促进云南生态文明先行示范区建设。

一、前期成效：云南国家生态文明先行示范区建设审视

2014年，党中央将云南省首批纳入国家级生态文明先行示范区省份建设，是基于对云南省在中国生态文明建设中具有无可替代的战略地位的科学判断及殷切期望，同时与云南省“生态立省、环境优先”的准确定位、以及多年来扎实建设取得的明显成绩密不可分。

当前，围绕生态文明体制机制建设，云南省已出台一批改革文件，通过了《省委生态文明体制改革专项小组关于深入推进2017年改革工作的实施方案》，审议了《云南省生态文明建设目标评价考核办法》、《云南省生态文明建设考核目标体系》等等。云南省在2017年强化环境保护，建设生态文明取得明显成效。数据显示，2016年云南省16个州（市）的110多个县（市、区）开展了生态创建工作，已累计建成10个国家级生态示范区、85个国家级生态乡镇，8个省级生态文明县，430个省级生态文明乡镇，3个国家级生态村、29个省级生态文明村（云南年鉴2016）。可以说云南省的生态文明先行示范区建设深入人心，生态系统已步入良性循环的轨道。

新时代下，云南在生态文明体制建设尤其是制度创新上面临新任务。云南聚边疆民族、山区贫困、生态脆弱为一体，面对云南生态文明示范区制度建设相对缺失，激励约束机制尚未真正到位；面对示范区制度建设的指标内涵、考核体系怎样细化和凝练？云南应该拿出创新型的新思路，新方法，开辟与示范区建设功能配套的制度安排，尽早在全国形成可复制、可推广的生态文明建设典型模式。

二、时代选择：先行示范区制度建设新路径

加强生态文明建设必须依靠长效机制和制度。新时代条件下，云南省加快推进与我省生态文明先行示范区建设的体制改革和制度创新工作，深度融入到先行示范区制度建设的工作当中。

（一）加快搭建并完善自然资源资产产权和用途的管制制度

云南省前期已经针对自然资源资产权责不够明晰、底数不够清楚的实际问题，在自然资源资产产权和用途管制制度、自然资源资产负债表编制等方面进行了积极探索，为实现自然资源源头管理、用途管制奠定了坚实的基础，受到国家肯定。当前，云南要以2015年9月出台的《中国生态文明体制改革总体方案》为依托，以《云南省生态文明建设目标评价考核办法》（2017年）为指针，进一步加快搭建并完善我省归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，确立资源环境约束性指标。同时，自然资源资产有偿使用是生态文明制度建设的一项核心制度，云南省要以创新方式，加快建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度。为此，云南省要以扩大试点、深化规则为路径，以明晰产权、丰富权能为基础，以市场配置为重点，使市场在配置自然资源中的决定性作用得以充分发挥，最终使资源所有者和使用者的权益得到切实维护，使我省的自然资源保护和合理利用水平显著提升，实现云南省自然资源开发利用和保护的有机统一。

（二）进一步强化红线管控机制和生态补偿机制的制度建设

云南省前期在部分示范地区加强了森林、湿地、生物多样性保护和水环境保护等资源环境生态红线管控、完善生态补偿机制等方面进行了政策设计与建设，取得了阶段性进展。随着2017年国家《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的出台，以及2017年云南省人民政府办公厅《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》的跟进，强化红线管控机制和生态补偿机制的制度建设必须提速。其一，从红线管控机制建设看，应该根据去年出台的《云南省生态保护红线划定工作方案》，全省务必在年内完成生态保护红线划定，有效形成生态保护红线管控办法，完成云南省生态保护红线“一张图”在县市工作中落地，建成具有云南特色的生态保护空间格局。其二，在生态补偿机制上，拓宽并完善我省公平合理、积极有效的生态保护补偿机制，实现生态保护补偿的制度化。具体对策是：进一步扩大全省生态保护补偿的范围，拓宽补偿资金来源渠道和补偿方式，加强补偿配套制度和技术服务支持，进一步推进保护者和受益者良性互动的体制机制，使云南省全省的森林、湿地、草原、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区、生态环境敏感区/脆弱区，及其他重要区域生态保护的补偿。加快扩大覆盖面，促成我省多元化生态补偿机制的尽快建立。

（三）进一步深化“河湖水域岸线”管控工作

云南省在“十二五”末期，已经在全省16个州市出台并建立了最严格水资源管理制度和工作实施方案，建立了由政府主要负责人负总责的最严格水资源管理制度的“行政首长负责制”和各部门参与的考核工作机制，全面完成了“三条红线”控制指标分解到县级行政区域的工作。截至2017年9月末，全省地表水、地级城市集中式饮用水水源及地下水水质均达到2016年度考核目标要求；九大高原湖泊保护治理完成投资34亿元，争取中央资金3.38亿元。在今年，云南省为规范河湖水域岸线的管理，亟待研究并尽快出台相关法规，严格河湖水域岸线等水生态空间管控，在水资源保护、岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等方面继续加大力度。种种迹象表明，云南省的河湖水域岸线管控力度正在加大，制度化、规范化的建设（如河长制工作责任制）明显加快。

（四）进一步完善生态文明政绩考核和责任制度

在前期的生态文明建设中，云南省针对某些地方和部门片面追求经济增长，忽视资源环境承载能力的问题，从建立体现生态文明要求的政绩考核制度出发，探索推行了自然资源资产离任审计制度，对领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害方面开展了制度创新，领导干部集约利用资源和生态环境保护意识进一步强化，取得了工作实效，受到国家有关部门的赞赏。当前和今后一段时期，云南省要以国务院2016年底发布的《生态文明建设目标评价考核办法》为准绳，结合自己的经验，在领导干部的政绩考核中，要加强和完善相关责任人所在地区和部门的资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等制度方面的绩效考核，并视其好坏与政绩挂钩，作为党政领导综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。同时，责令党政领导不得篡改、伪造相关统计和监测数据，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。对于生态环境损害明显、责任事件多发的地区的党政主要负责人和相关负责人，将追究责任。

结语

云南省正处在以生态文明先行示范区建设为抓手，以加快并健全生态文明制度体系为重点的重要节点上。加快建设美丽云南，使云南的天更蓝、水更清、山更绿、空气更清新，在不远的将来，生态文明建设走在全国前列的目标一定能如期实现。

参考文献：

[1]《习近平谈治国理政》（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[2]《十九大报告辅导读本》[M].北京：外文出版社，2017.

[3]云南省委办公厅、云南省人民政府《生态文明建设目标评价考核实施办法》[N].2017-08-27.

[4]云南省环保厅《云南省生态保护红线划定方案》（征求意见稿）[N].2017-08-10.