我国流域生态补偿的实践、问题及对策

郑 文，胡元林

（1.云南中医学院马克思主义学院，昆明 650500；2.昆明理工大学管理与经济学院，昆明 650093）

引言

党的十九大提出了“加快水污染防治，实施流域环境综合治理”，要求构建政府主导下的多元环境治理体系。各地在探索流域生态补偿机制方面也取得一定成果，但是也存在地方各自为阵、补偿效率不高等问题[1]，从而对生态补偿机制的顺利进行带来不利影响。而建立流域生态补偿制度，有助于矫正流域生态保护与建设中的外部性问题，理顺流域上下游区域的生态关系和利益关系，化解区域利益冲突，对流域经济与社会的可持续发展至关重要。

一、流域生态补偿的界定

从世界范围看，流域生态补偿的概念为中国所特有，在国外相类似的概念是“生态系统服务付费”（Payment for E cosystem Services，PES），旨在通过一定的经济手段和措施，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系，达到提高流域环境保护者的积极性，保护流域的水质和水环境，实现区域经济、社会平衡协调发展的目的[2]。广义而言，流域生态补偿是运用经济手段调节流域生态，保护和开发相关利益方的环境利益和经济利益。狭义而言，流域生态补偿仅指流域下游地区对上游地区所做的经济补偿[3]。其内涵可以从两个方面去理解，一是对自然的补偿，包括水土保持、退耕还林、污染治理等重建补偿费用；二是对人的补偿，即对参与生态环境建设的相关行为主体进行经济或政策上的奖励与优惠，如对退耕农民的钱粮补贴、对绿色环保产业减免税收等。

二、我国流域生态补偿的实践

20世纪90年代初期，我国已经开展流域生态补偿的研究和实践，包括上中下游跨区域调水的生态补偿、上中下游生态环境效益补偿以及下游滞洪区退田还湖的补偿。地方的实践主要集中在两方面：（1）跨省界上下游横向生态补偿机制。比如，安徽、浙江两省建立了新安江流域生态补偿机制，福建、广东两省建立了汀江-韩江流域生态补偿机制，江西、广东两省签署了东江流域上下游横向生态补偿协议。同时，安徽、江苏、河南、浙江四省的相关市建立了跨省界河流水污染联防联控机制。（2）行政区内全流域生态补偿机制，包括境内全境流域生态补偿、横向水环境生态补偿、流域河道生态补偿等（见表1）。比如，2009年河北省在全国率先推行全流域生态补偿制度，对行政辖区内七大水系的56条河流、201个断面实行跨界断面水质目标管理和考核。2017年，昆明市实施滇池流域河道生态补偿机制，对滇池流域的新运粮河、新宝象河、西边小河3条河道率先试点开展生态补偿，涉及10个交界断面及滇池入湖口，河道生态补偿机制将逐步覆盖滇池流域所有河道[4]。此外，北京、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、江西、湖北等省（市）实现了行政辖区内全流域生态补偿机制。

三、我国流域生态补偿存在的问题

综合起来看，当前无论在理论上还是实践上，我国流域生态补偿机制仍处于起步阶段，缺乏有效的合作平台，联防共治的长效机制尚未真正建立，主要表现为以下方面。

（一）生态环境保护和建设与投入不足之间矛盾突出

重点生态功能区实行产业准入负面清单，是党的十八届五中全会明确的重要任务。有些贫困地区保护生态环境和自然资源的责任重大，保护生态就将限制一些产业项目，导致经济社会发展受约束。由于经济社会发展相对落后，在保护生态环境的同时，也丧失了一些产业发展和基础设施建设的机会。国家扶持的生态补偿资金和转移支付资金主要用于生态工程建设，且目前的生态效益补偿金过低，一些项目要大量投资，基层因缺乏配套资金只能缩减规模，流域生态保护建设投入的标准相对降低。同时，由于地方财力薄弱，导致投入生态环境保护的欠账越来越多，未来解决扶贫脱贫和生态环境问题的任务越来越艰巨。

（二）缺乏区域补偿综合考量

贫困落后地区自我发展能力较弱，现行的补偿政策缺乏从区域的角度，对贫困地区从相关生态环境保护项目和资金上给予扶持，把生态补偿与区域经济社会发展、群众收入增长水平及消除贫困等问题进行综合考虑。例如，金沙江流域区内贫困面大、贫困程度深，而且民族众多，经济社会发展任重道远，而当前在金沙江流域生态环境保护与绿色发展中，金沙江流域保护与开发尚未引起国家足够重视、生态补偿力度不够，与在长江经济带发展战略中的地位作用不相匹配。

（三）缺乏法律保障

流域生态系统组成的要素复杂多样，而我国的立法体制和技术又无法突破其局限性，因此有关流域生态补偿的各种法律规定，往往分散在《环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《刑法》等多部法律中，较为分散和笼统，明确针对流域水资源生态补偿方面的规定并不多见，不能满足流域生态保护与经济发展的需要。

（四）缺乏跨省流域生态补偿协调、监管与激励机制

在跨省流域生态补偿政策制定过程中缺乏利益相关方的充分参与，整体上还缺少长期有效的生态补偿协调、监管与激励机制。同时，我国现在流域补偿仅仅局限于特定的小型流域，要在大面积的流域管理中推广还有很多问题有待解决。比如，一些地方对长江流域治污积极性不高，甚至不愿参加联席会议，跨省治理水污染的责任落实、加大保护力度、避免落后产业转移等意向多停留在口头上、纸面上。

（五）流域生态补偿方式单一

一是补偿仍然以政府投资或政府主导的财政转移支付体系为主，政府补偿模式存在纵向转移支付不合理、横向转移支付尚未建立以及缺乏税收支撑等财政政策不完善的问题；二是市场补偿模式则存在市场参与主体不积极、价格形成机制欠缺、社会资本介入不充分等问题；三是大多数项目为“输血式”补偿，注重经济支付，忽视对受偿者行为有重要影响的社会经济因素，生态保护不可持续。

（六）流域生态补偿标准不合理

流域生态补偿标准的核算是建立生态补偿机制的核心问题，也是难点所在。目前，流域生态补偿标准存在以下缺点：一是从水资源的饮用价值进行分析，未考虑水生态等其他价值[5]；二是流域生态补偿核算标准单一化，补偿核算方法多局限于治污成本与损失，而从生态成本和价值贡献度等角度考虑的不多见；三是补偿规则不统一。现有政策规定了各地流域生态补偿实践的目标及原则，而对于标准的规定则粗略不同、标准不统一。

四、完善我国流域生态补偿的对策

（一）界定生态补偿主体和客体

流域生态补偿中首先要明确生态补偿的主客体，即界定相关责任主体，可按照流域内各主体行为的性质来界定。生态补偿主体即指生态补偿责任的承担主体，应按照“谁受益、谁补偿，社会受益、政府补偿”的原则确定补偿主体。对于受益对象明确的，应由受益对象补偿；社会受益或收益对象不明确的，由政府补偿。通常情况下，流域生态补偿的主体主要包括流域生态改善的受益者和流域生态环境的破坏者，前者包括全流域（含中下游和上游）的生态受益者以及作为公共利益代表的国家，后者主要是指由于开发自然资源以及破坏生态环境损害了上游生态功能的资源开发利用者。流域生态补偿客体是指生态补偿的接受者，包括为保护和建设流域生态环境而做出贡献者和因保护和建设上游生态环境而使利益受损者，具体包括当地政府、水源保护区从事生态建设和维护的农民以及由于产业结构调整而受到损失的企业和农民等；此外，水资源污染的受害者也应得到补偿。

（二）建立统一协调的流域管理机制

建议以流域为单位，对全流域发展、水资源保护等进行统筹规划。明确跨省界交界断面的责任主体，按照各流域水环境功能区划的要求，建立流域环境协议，明确流域在各行政交界断面的水质要求，因地制宜落实生态补偿方式。同时，完善流域水资源生态补偿金融制度、水资源生态补偿矛盾纠纷化解制度等配套制度措施，以保障流域水资源的持续发展。

（三）确定合理的生态补偿标准

合理的补偿标准能调动流域上下游利益相关方的积极性，流域生态补偿标准的制定既要充分考虑补偿客体的需求，又要兼顾补偿主体的意愿，还要保证生态保护和建设的资金需求。补偿标准的确定有两个依据：（1）流域生态服务的建设成本和机会成本。建设成本以上游地区直接投入为依据，主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资；机会成本是以上游地区为水质水量达标所丧失的发展机会的损失即间接投入为依据，主要包括节水的投入、移民安置的投入以及限制产业发展的损失等。（2）流域生态服务价值，该指标反映生态服务对于某一社会所具有的全部潜在的经济价值。其计量结果有积极的参考价值，但这一计量在理论和方法上还存在困难。

（四）加大治理投入，拓展补偿形式

国内的流域生态补偿制度及实践创造了纷繁多样的生态补偿形式，可大致分为“输血式”和“造血式”两大类。从现实来看，我国的流域生态补偿形式主要是以国家财政支付为主的输血式补偿形式，与流域生态补偿资金需求相比，存在着巨大的资金缺口，无法解决发展权补偿、流域生态保护投入上自我积累、自我发展等问题。应建立公共财政主导、全社会共同参与的水生态补偿多元化投入机制和多样化补偿模式，鼓励各类投资主体进入环保市场，通过PPP、政府购买服务等方式，吸引社会资本投入，增强补偿的适应性、灵活性和针对性，改造血式补偿为输血式补偿，为流域生态补偿提质增效。

（五）完善并强化相关领域立法

完善流域生态补偿立法是解决流域环境与经济社会发展问题的根本之道。流域生态补偿利益关系及责任关系复杂，单靠地方法规和行政手段来推进流域生态补偿工作，难以形成长效机制。国家应依据生态系统规律，结合经济发展的需要，尽快出台全国性的流域生态补偿法，明确流域生态补偿的利益主体，界定生态环境补偿范围，规范生态环境补偿操作程序和监督管理，以此指导生态环境行为相关利益的公平分配。允许各地区、各流域根据实际情况，在不违背上位法的情况下，适当调整补偿标准。

（六）进一步扩大生态补偿范围，提高转移支付标准

一些欠发达地区存在保护生态环境与经济发展的矛盾，建议国家为地方保护良好生态环境而丧失的发展机会，给予机会补偿和政策倾斜，将国家级自然保护区、风景名胜区等重要生态功能区涉及的县（市）确定为国家级生态功能区，提高转移支付标准。

五、结论

流域生态补偿是连接经济发展与生态建设的纽带，也是解决上中下游之间以及更高层次的生态保护问题的关键。完善的流域生态补偿机制需要一系列保障体系，需建立完善的流域管理体制、流域内政府间的协商机制、生态补偿专项法律法规以及构建流域环境权交易市场。我国流域生态补偿研究和实践尚处于起步阶段，正处于试点时期或者仅实施了几年，大多数项目集中在中小河流流域，对大江大河乃至国际性河流流域生态补偿研究涉及较少，可以借鉴的经验不多。应当根据上游地区的具体情况因地制宜选择补偿模式，合理量化生态/环境服务，确定生态补偿额度，积极引导社会各方参与，拓宽市场补偿市场化、社会化的运作路径，形成政府主导、市场运作、公众参与的多样化的流域生态补偿方式。

参考文献：

[1]李黔渝.流域生态补偿机制受困“地域界限”[N].经济参考报，2017-02-13（007）.

[2]樊万选，方.国外流域生态补偿对我国区域经济平衡协调发展的启示与借鉴[J].创新科技，2013，（10）：8-10.

[3]李晶，王凤鹭，周浩.流域生态补偿研究进展[J].现代农业科技，2017，（3）：159-161.

[4]孙潇.未完成污水治理任务将缴纳生态补偿金[N].昆明日报，2017-04-20（001）.

[5]赵卉卉，张永波，王明旭.中国流域生态补偿标准核算方法进展研究[J].环境科学与管理，2014，（1）：151-154.