从权力清单制改革到供给侧改革——基于中国政府宏观调控结构调整的逻辑

董正杰

（黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018）

一、国内外经济形势的变化与当前中国经济面临的问题

政府改革措施的施行是基于客观形势变化和主要发展目标而作出的理性选择，当前国内外形势的风云变化以及以往应对措施与当前形势的错位是中央政府作出调整策略的主要动因，为此，我们有必要对当前国内外经济形势的变化和以往中央政府宏观调控结构有基本的了解。

从外部环境来看，作为国际大背景的世界经济发展当前进入到一个重大调整期，这对于中国经济发展来说，有着很大的外生影响。首先，国际金融危机余波未平。2008年，由美国次贷危机引发的国际金融危机给整个世界的经济发展带来了沉重打击，此后，尽管世界各国出台了适时的应对措施，但由于席卷全球的金融海啸重创了全球性信用体系，导致全球经济的发展始终没能走出低迷状态。其次，作为世界发展引擎的西方发达国家普遍陷入经济停滞状态，造成全球经济增长速度持续放缓。在全球经济价值链中，处于顶层的西方发达国家扮演着十分重要的角色，全球经济的发展动向由它们引领，全球欠发达国家和地区的经济发展也受益于它们的参与和驱动。但是，在全球经济危机后，日益僵化的西方国家的国民经济体系遭受重创，依靠传统技术创新转变生产结构的方式拉动经济增长又需要比较长的周期，所以西方发达国家不再发挥带动全球经济增长的引擎作用。再次，世界经济秩序松动，全球经济发展进入调整期。有两种因素造成这种状况：一是政治性偶然因素，如中东乱局，环太平洋争端，俄罗斯与西方对峙等问题，整个世界政治局势的变化给世界经济的发展增加了许多不确定性。二是经济性必然因素，主要是世界经济整体发展的周期性影响，世界经济发展至今，不均衡的国际分工和全球经济联系迫切需要改革，在新秩序建立之前，各种摩擦与矛盾不断。这些原因造成了世界经济的低迷。

从内生原因来看，中国自身经济发展也面临瓶颈。首先，驱动方式落后，粗放型增长方式难以为继。传统的经济增长方式依靠廉价劳动力、资源、资本等要素高投入拉动，而现在中国人口结构转变，劳动力成本增加；资源开采过度面临枯竭压力；环境污染严重，外部不经济效应严重等原因都迫使中国经济转型增长方式。其次，社会总供求失衡，从宏观经济运行来看，供求均衡是一种理想状态，但现今中国经济供求结构严重失衡，一方面在重工产业出现严重的产能过剩问题，另一方面社会有效需求不足，居民到国外消费，资本存量过剩，这些都表明社会供求结构存在严重的异向性失衡问题。再次，旧有需求侧调控方式与现实需要脱节。传统经济增长主要依靠政府投资来刺激社会需求，且政府对市场干预过多，整个社会产业结构没能按照市场规则有序发展和更新，反而产生了严重的结构失衡问题。在中国经济增速下滑进入新常态的今天，政府宏观调控结构必须随着形势变化调整转型。

二、权力清单制改革与供给侧改革

（一）权力清单制改革，政府与市场的界限

目前国内学术界对于权力清单的论述多出于法学视野或维度，认为权力清单制改革是中国政治现代化进程中的重要一环，只有真正意义上以法治的规范来约束政府的权力才能在权力格局中重新平衡好公权与私权的关系，从而实现社会公正。但如果我们把握中国改革进程，会清晰的发现经济要求是一切改革的核心，那就是经济基础变动对于上层建筑调整决定作用，决定了政府权力清单制的改革本质上并不是仅仅法律意义上对于政府权力的限制，而是出于市场经济发展的现实要求，以划分政府和市场的权力界限。社会主义市场经济体制是一个不断深化，逐步向前的改革过程。中国政府在市场经济改革初期，所采取的是一种放利性的改革，无论是政府、普通民众、企业或者其他市场主体都可以在改革中获得利益，尤其是对政府来说，由于放开市场的作用，大范围减轻了政府的工作量。然而在主动放开责任的过程中，政府却没有同步放开手中的权力，也没有合理界定自己在管理市场中的义务，以致逐渐出现了权责不明，政企不分等不良现象，这种畸形化的权责配置不仅异化了市场，也异化了社会，腐败问题、食品安全问题、假冒伪劣问题等现象一时间层出不穷。为了适应新形势，继续深化改革，激发社会经济活力，真正发挥市场的决定性作用，十八大之后的新一届中央集体出台了新的改革措施。其中政府权力清单制改革便是针对这一问题的一项重要改革措施。从经济角度看，政府对自身的限权就是对自己的限利，在市场经济中，政府对自身的限利是为了更好的履责，并在让利于社会的同时强化自身的监管职能，政府与市场界限分明，“看得见的手”和“看不见的手”相互配合补充，深化改革的目的也就初步达到，经济活力将被进一步激发，社会财富将被进一步创造。从中国的改革历程来看，这是政府改革的必然之举，也是政府在管理市场经济过程中对自身角色认识的进步。

（二）供给侧改革，调整国民经济良性发展的长远之策

仅凭市场自身的调节能力，并不能及时平衡好社会的总供求关系和优化产业结构，经济危机的循环爆发就是市场经济调控失灵的直接表现。因此，作为人民利益代表的中国政府，有必要对国民经济的运行发展进行适时调整，以保障国计民生的健康发展。回顾中国改革开放近40年的历程，是要素驱动造就了辉煌成就，在全球经济分工中，巨大的市场，丰富而廉价的劳动力以及充足的资源禀赋使得中国成为了世界重要的商品输出与资本输出市场，在吸引国际资本、技术和经验的基础上，中国通过几代人的辛勤劳动成功实现了经济崛起。然而在庆祝之余，我们回首这段历程会发现，这里面的矛盾、问题也非常突出。因为中国原先的要素驱动是一种粗放式的增长模式，它虽然能在短时期内迅速提升经济总量，但从长期来看却是一个极易浪费资源，破坏环境的经济发展方式，这种利弊分明的经济增长方式依赖极大的资源和人力投入，而且外部不经济影响巨大，显然这不是一种可持续的发展方式。在这种发展模式下，一方面中国经济发展人口红利、资源红利、环境红利等要素红利衰减，人民有效需求不足，另一方面在一些领域却出现严重的产能过剩问题，从经济发展的全局来看，并不是社会总供求在总量上不平衡的问题，而是社会总供求存在结构失衡中的异向性失衡问题。在供给侧，相对于地区结构，产业结构更发挥关键作用，中国之前的产业结构，以高效率，高耗能和高产出的工业结构为主，这种产业结构现在成了中国经济发展的瓶颈，一来产业落后，需要更新淘汰；二来随着中国步入中等收入国家，急需发展第三产业以扩大就业，拉动居民消费和提高公民生活质量，因此调整社会总供求结构势在必行。对社会总供求结构的调整反映的是中国政府进行社会主义市场经济宏观调控的能力，政府必须通过优化宏观调控体系和转变宏观调控方式以成功完成供给侧改革，所以在一定程度上来说，供给侧改革的成败是中国政府宏观调控能力优劣的说明，供给侧改革与中国政府的宏观调控体系改革是互为表里的。

三、国家宏观调控改革的逻辑主线

（一）从侧重需求侧到实现供求平衡的国家宏观调控结构

当前中国的供给侧改革不是偏重于宏观调控结构中的供给方面，还是要重新平衡宏观调控结构中的供求关系。建国后，中国所实行的计划经济体制是一种绝对的宏观调控经济，无论是社会经济的供给还是需求都由政府统一调控，作为市场主体的各个元素没有自身的独立地位，政府管理社会经济的一切。此时的宏观调控观念是隐性的，人们意识不到，学界也没有相关研究和思考。改革开放后随着市场经济的深入，在学习相关理论和西方国家管理经验的基础上，中国政府的宏观调控体系逐步建立起来，但此时对于宏观调控结构的供求方面还没有理顺，主要表现为政府的宏观调控侧重于需求层面，即通过投资、消费和出口对经济发展实施宏观调控。这种调控方式就是目前我国经济出现产能过剩、产业结构失衡、产业质量低下和居民有效需求不足、房地产市场过热等问题的根源，即一定程度上忽视了对国家生产能力、产业结构、地区结构等供给层面的调控。但是，在市场经济逐渐成熟阶段，政府的宏观调控也必须走向成熟，这种成熟的标志就是合理平衡宏观调控中的供求层面。权力清单制改革和供给侧改革就是要在梳理政府职能的基础上重新协调宏观调控中的供给侧和需求侧的关系，在此基础上，通过综合调控实现社会总供求的总量平衡和结构平衡。

（二）从直接行政干预到间接调控

另外，为了配合调控结构的转变，中国政府的宏观调控方式也在发生转变。最直接的表现就是从直接的行政干预向间接调控的过渡，这种调控方式的转变是发挥市场配置资源决定性作用的直接体现。政府不再扮演国民经济“家长”的角色，而是作为一个独立的法人管理国民经济。为了国民经济的健康发展，弥补市场机制的不足，政府通过间接调控的方式来干预市场。这种政府行为是一种法律行为，受法律监督，对法律负责。这样，政府的权力得到有效制约，使之更好地发挥自己职能，树立权威。因而在实际市场管理中，除了应急性的行政管理外，中国政府不再直接介入到国民经济的实际运行过程中，政府更多的是发挥市场监察和制定市场规范的作用。对于供给结构的调控，更多的是从税收、技术引进与扶持、人口管控、产业园区规划、地区结构协调等影响因素出发来进行调控；而对于需求结构的调控，也更多的是从金融管理、居民工资水平管理、对外贸易政策等影响因素出发来进行调控。这种调控方式从原先的侧重事后处理转变为注重事先预防和事中监控，这种转变又会反向推动政府改革，真正激发市场活力，推进社会主义市场经济的良性发展，实现中国特色社会主义市场经济体系的成熟与完善。