日本农业行政管理体制主要特点及其借鉴意义

王永春

（中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081）

在发达市场经济国家中，日本采取了政府主导型市场经济战略，政府对经济发展实施了多种干预措施。尽管其按市场经济原则对资源进行配置，但政府实行了强有力的经济政策，特别是各种计划和产业政策对要素分配及其流向进行引导，以实现其经济发展目标，这对我国这个资源紧缺的人口和农业大国具有很强的借鉴意义。

一、农林水产省的机构设置

日本政府农业主管行政机构为农林水产省，其职能类似于我国的农业部。1881年，日本成立农商务省，之后多次改名为农林和商工两省、农商省、农林省等，1978年起正式更名为农林水产省。与中央的农林水产省相对应，地方都、道、府、县级设农林水产部，市町村级则根据各地不同经济类型设置有所不同。有的地方单设农林水产课，有的则与工商管理合合并设产业课。此外，各级农林水产部门都有一些附属机构，包括一些特殊法人、认可法人等。农林水产省及其体制均是依法设立并运行的，主要是日本国家行政组织法和农林水产设置法。目前，农林水产省设有1个秘书处（大臣官房）和6个内局（食品安全与消费者事务局、食品产业事务局、农业生产局、经营改善局、乡村发展局和作物生产局），另外还有3个直属“外局”（林业厅、水产厅、地方厅）及1个农林水产技术会议。

二、日本农业行政管理体制的主要特点

日本农林水产省对农业的产供销实行产前，产中和产后的全产业链管理，对农产品的生产、加工、贸易以及农业生产要素的配置等都进行全面的管理。农林水产省为执行各种职能，提高工作效率，采取了多种工作手段，包括行政、经济以及法律等多个方面。同时，日本还不断进行机构改革，转变政府职能以适应经济发展的需要，不断提高行政管理绩效和经济发展效益。

（一）依法行政

日本是一个法制体系非常完备的国家，无论是政府机构的设立，还是经济政策的执行都有相应的法律依据。如前所述，农林水产省就是依据国家行政组织法和农林水产省设置法建立。同样，在具体工作层面，又有各种相应的法律细则来支持其日常运作。可以说，日本是一个条法严格的国家。

日本根据农业发展各个阶段的不同需求，不断完善农业法律体系。日本的农民较为分散，农业规模较小。日本政府通过立法把政府的政策目标及相应的措施加以法律化，从而得以控制农民并引导其按照政府意图进行农业生产。1881年以来，日本国会农业立法54个，战后占到了一半以上，有33个。日本的农业立法范围非常广泛，涉及农业产前、产中、产后的各个方面，其中《农业基本法》可以说是《农业宪法》。此外，支持生产强化农业基础方面的主要有《农业经营基础强化促进法》《肉用牛生产稳定特别措施法》《奶牛及肉牛生产振兴法》《蔬菜生产销售稳定法》；金融保险等方面的主要有《农林中央金库法》《农业改良资金补助法》《农林渔业金融公库法》《农业现代化资金补助法》以及《农业灾害补偿法》等；农业用地相关法律有《农地法》《农业改良促进法》《土地改良法》等；农产品市场流通等相关法律有《农产品价格稳定法》《农产品批发市场法》等；关于农业生产资料的法律则有《肥料管理法》《农业机械化法》《农药管理法》《种苗法》等。另外，还有《饮料安全和品质法》《兽医法》等。

日本的农业法律体系不但日益完善，而且其延续性和灵活性较强，必要时可根据需要及时进行修改。如每五年就重修“农产品批发市场法”。“农业改良促进法”也已根据实际需求进行了多次修订。而为了促进世贸组织农业谈判，适应国际农业市场相应变化，1994年日本通过《新粮食法》，替代了1942年颁布的《粮食管理法》。2015年8月，日本通过了《新农协法》，日本农协六十年来首次进行重大改革，JA全中将在2019年10月前从特别民间法人转型为一般社团法人。

（二）优化支持政策

二战后，日本政府为了促进农业的快速发展，对农业实行了积极的保护政策。日本农业迅速恢复并快速发展，为整个国民经济的迅速恢复奠定了基础。但这引发了众多问题，尤其是大米价格支持政策使市场严重扭曲，日本国内的大米价格远远高于国际市场，不但造成沉重的财政负担，也使农业竞争力低下，大大影响了日本消费者利益，不利于农业的长远可持续发展。1994年日本加入世界贸易组织，为适应世界市场的日益开放，日本政府不断优化调整农业支持政策。

1.优化政府宏观调控。1995年，《新粮食法》通过后，日本政府依法将储备粮制度化。政府对粮食生产流通的管理开始转变为间接监督与引导，不再是以前的直接全盘管控，但政府宏观调控作用并未因此而削弱。乌拉圭回合协议规定，日本大米市场须向世界充分开放，规定其要设定每年的最低进口额，并需逐年增加进口量。为降低市场开放的影响，日本政府将进口大米多数作为粮食储备或海外援助，从而大大降低了进口大米对国内市场的冲击。《新粮食法》下，政府也更加注重不断提高粮食安全保障水平，并将粮食安全储备以法律的形式固定下来，规定要以政府为主，民间为辅进行储备，储备量为150万吨。

2.发放农业补贴，对农业进行多样化支持。根据《农业现代化资金促进法》，日本对农民购买农业机械及一些现代化生产设备给予50%补贴，同时还可以优惠利率贷款。政府的农业相关预算不断增加。2016年，日本农业预算总额23 091亿日元，2017年达到28 810亿日元，比上年增加24.8%。日本农民65岁以后可领取终身年金，金额依自存款（contributions）与投资利润而定。领取年金的法定年龄基本上是65岁，但可能提前到60岁。农林水产省2012年度创设了青年务农补贴制度，没有务农知识的青年，可先参加培训，最长可达两年。培训期间，每年对其补贴150万日元。真正务农后，仍然继续以该标准对务农人员补贴五年。另外，日本政府通过以工补农政策，一方面，加强农业基础设施建设，改善农业生产条件；另一方面，为农业提供物美价廉的各种农业生产要素，稳定农业生产成本，促进农业的稳定发展。

（三）充分利用以农协为主的合作组织

除了政府对农业进行直接的管理和干预以外，日本农协在农业管理中发挥了重要作用。20世纪90年代，日本农协由三级体系改革为二级体系。地方农协约有700家，主要由小农户组成，负责农户的农产品销售，并为农户提供化肥、农机具等。全国农业协同组合中央会（JA全中）通过各都道府县的地方中央会对全国基层农协进行统管。日本全国农户供应的大米及蔬菜等农业总产值约为8.5万亿日元，其中约一半要经由农协。可以说，日本农协的服务已经渗透到农业的各个领域。农协在某些方面起到了过去政府所起的作用，很多农业政策都是通过农协来贯彻实施。为了使农协适应新形势，增强自身力量，减少层次和流通环节，增加农民收入，日本农协也不断的进行改革。2016年11月发布的《农林水产业及地区活力创造计划》修正案提出将开展农协组织改革。统管日本全国农协组织JA全中的指导及监查等权限将在三年内全部废除，转换成自愿性团体。通过废除JA集团内JA全中的强制约束力，进而促使地区农协和农户在农作物的价格、服务及流通路径方面自由竞争。根据该方案，JA全中旗下组织的地方中央会原则上五年，最长十年内转换成自愿性团体。

三、对我国的借鉴意义

日本在政府主导型市场经济发展策略下，对本国农业实行了高度保护政策。日本政府通过强有力的计划和产业政策对资源配置进行引导，促进政府目标的实现。日本政府适应世界经济发展形势要求，不断调整农业政策，加强对农业的支持与保护，充分发挥农协作用，有力促进了农业的稳定发展。“他山之石可以攻玉。”我国需充分借鉴其有益经验，不断提高农业管理水平，促进农业的可持续发展。

一是要强化法治，依法治农。依法治农是依法治国在农业领域的具体实施。目前我国现行有效农业法律25部，国务院制定的涉农行政法规76部，各地还制定了1300多部地方性农业法规。这些法律制度已成为三农工作的制度保障，在调整规范三农工作中发挥了不可替代的作用。但我国的农业立法工作还存在诸多问题：首先，农业相关法律体系不完善。一方面，目前这些法律大多是20世纪90年代和21世纪初制定的，具有浓厚的计划向市场转变的过渡色彩，许多法律条款已不适应当前形势，亟须修改。而且，我国还有众多法律尚未建立，处于缺位状态，如粮食法自2012年发布征求意见稿至今仍未正式立法，农业保险法、灾害防御法等也均未出台。另一方面，我国现有法律的操作性不高，原则性和倡导性的规定多，而具体的法律规则较少。其次，目前我国农业执法能力仍然较弱，执法权威性不够，难以做到有法必依，执法必严。今后要不断加强农业法制建设，要进一步完善农业法律体系，提高法律法规的可操作性，同时要不断提高农业行政执法能力，尤其是基层农村组织的执法能力，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

二是加大对农业发展的支持力度。近几年，中央政府不断加大对农业的支持力度，对三农的投入不断增加，先后出台了粮食最低收购价、粮食直补、农资综合补贴等一系列支持农业的政策措施，农业支持政策框架体系进一步完善，为现代农业发展、农民增收和新农村建设发挥了重要作用。但随着农业生产成本快速攀升、土地流转加速等新情况新问题的出现，现有支持政策难以持续保障农民的积极性，华北平原甚至仍有严重的土地撂荒现象，这不利于我国粮食安全水平的提升。因此，国家需进一步加大对农业的调控与支持力度。鉴于种粮比较利益偏低，国家应不断完善粮食主产区利益补偿机制，加大对主产区的扶持和财政奖补力度；要进一步完善补贴制度，不管土地如何流转，让真正种粮的农民得到补贴；要适度提高家庭农场、种粮大户的补贴标准，进一步促进规模经营和土地流转；促进大学生返乡创业，如日本农林中央金库自2015年10月起，对新务农人员实施免费发放补助金的援助政策，每人最多支付60万日元。我国要建设社会主义新农村，就要改变目前农业“993861”部队现象，为农业发展注入活力，对返乡务农从业人员给予补助与支持，促进农业的长远可持续发展。

三是进一步完善农业社会化服务体系。近年来，我国农业社会化服务体系迅速发展，包括农技推广、农资供给、农机服务、农产品流通等在内的农业社会化服务体系不断完善。但目前，我国农业社会化服务组织体系仍然不够健全、服务供给与农民需求存在一定差距、生产要素配置不合理等问题仍然突出存在。我国可借鉴日本农协的组织运作方式，对我国的供销合作社系统进行创新、改造利用，充分发挥农业合作社的社会化服务作用，为农民提供全面、系统、周到的信息与科技服务，不断解决农民需求，提高资源配置效率，提高农民收入，促进农业的高效优质发展。

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