从统筹到融合：乡村振兴战略的政策渊源与实现策略

文/姬瑞丽 苏亚红 许冰杨，中共北碚区委党校

在全球乡村衰落的背景下，党的十九大基于对我国所处历史方位的科学研判、对现阶段主要矛盾的准确把握、对经济社会发展面临主要问题的深刻认识，首次提出乡村振兴战略，这不仅为农业农村改革发展提供了明确遵循，而且将全面开启城乡关系新时代。为深入把握和理解乡村振兴战略，有必要从党的十六大出发，溯源城乡发展政策演变历程，并结合乡村振兴战略的具体内容，探索实施乡村振兴的现实路径。

1 城乡统筹到城乡一体化：十六大至十八大以来党中央城乡发展政策演变历程

建国伊始，党中央选择优先发展重工业，同时在制度安排上有所倾斜，一方面依靠工农业剪刀差要求农业提供工业化所需要的资本积累，另一方面为减轻工业化过程中由于劳动力的转移而形成的城市化压力，形成了一整套包括统购统销、人民公社化、户籍制度等在内的城乡隔离的二元经济体制，导致城乡二元结构日益加剧固化，严重制约经济社会发展。

党的十六大以来，党中央站在国民经济和社会发展全局的战略高度，深刻总结建国以来，特别是改革开放以来党在处理城乡关系的经验教训，根据我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾变化，致力于突破城乡二元结构、破解“三农”难题逐步形成了“统筹城乡发展”“城乡一体化”战略思想。

1.1 统筹城乡发展

党的十六大首次指出“城乡二元经济结构还没有改变”这个重大判断，并从这个基本事实出发，第一次提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”的重要论述。十六届三中全会提出“五个统筹”，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，并将统筹城乡发展放在科学发展总要求的“五个统筹”之首。十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”任务。此阶段正式掀开了城乡二元体制改革的序幕。

1.2 城乡一体化发展阶段

党的十七大报告明确提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”自此以后，城乡社会一体化发展成为统筹城乡发展的主要思路。十七届三中全会强调把构建新型工农关系、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，指出中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。十八大报告强调“加快完善城乡发展一体化体制机制”，推动城乡发展一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。此阶段是统筹城乡政策的深化阶段。

2 城乡融合发展：乡村振兴战略的新理念新要求

当前城乡发展不平衡、农业农村发展不充分仍然是我国经济社会发展中最为突出的结构性矛盾。2018年中央一号文件明确指出，这种不平衡不充分主要表现为五个方面：一是农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农业供给质量亟待提高；二是农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，新型职业农民队伍建设亟需加强；三是农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出，乡村发展整体水平亟待提升；四是国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全；五是农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。显然，与城市现代化相比，农业农村现代化成为一个突出短板，是现代化进程中亟待解决的挑战。究其原因，“城乡统筹”“城乡一体化”政策取向，侧重于城市为主体，农村处于“被统筹”“被帮扶”的从属地位，“三农”问题的制度性痼疾并未得到根本解决。

2.1 乡村振兴新理念的提出及价值目标

党的十九大报告科学研判我国社会主要矛盾转化，准确把握城乡关系现状与变化特点，首次提出“实施乡村振兴战略”，从国家战略高度对农业农村发展进行决策部署，着力于破解我国新时代主要矛盾，弥补现代化进程中的乡村短板。

实施乡村振兴战略以农业农村优先发展和城乡融合为价值目标，以“产业融合、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求，为“三农”（农业、农村、农民）提供良好的“三生”（生产、生活、生态）环境筹划全局，已然全景勾勒出了一幅乡村富裕、民主、文明、和谐、美丽的新时代图景。

与以往党的文件中关于新农村建设的提法相比较，党的十九大报告提出的总要求有三个鲜明特点：一是强调继承基础上的创新，体现了我们党“三农”政策的延续性；二是强调农业现代化和农村现代化同步推进，坚持农业和农村现代化一体设计、一并推进；三是强调“五位一体”抓“三农”工作，形成了推动农村全面发展、协调发展、可持续发展的“三农”工作思路。从城乡统筹转向城乡融合、从“四化”同步发展转向农业农村优先发展、从农业现代化转向农业农村现代化，乡村振兴战略既汲取了“城乡统筹”“城乡一体化”的精华，又根本性变革了以往“先城市后农村、主城市次农村”的发展思路，更注重乡村的主动作为，更强调“城乡地位的平等、角色的分工、要素的互通、利益的共享”，建立健全城乡融合发展的体制机制，致力于确立全新的城乡关系，打造城乡命运共同体。乡村振兴战略是推动“三农”工作的理论创新、实践创新和制度创新，是继统筹城乡发展、新农村建设之后的又一次重大飞跃，是破解城乡二元结构的关键出路，也是实现社会主义现代化强国的必然要求。

2.2 乡村振兴战略的新要求

实施乡村振兴战略，是一个长期性、系统性工程。要达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的目标要求，到2020年基本形成乡村振兴的制度框架和政策体系，到2035年基本实现农业农村现代化，到2050年乡村全面振兴，全面实现农业强、农村美、农民富，必须做到“七个坚持”，即：坚持党管农村工作；坚持农业农村优先发展；坚持农民主体地位；坚持乡村全面振兴；坚持城乡融合发展；坚持人与自然和谐共生；坚持因地制宜、循序渐进。

与此同时，厘清乡村振兴的科学内涵，准确把握其重点任务。产业兴旺是重点，要形成现代农业生产体系、产业体系、经营体系，构建乡村一二三产业融合发展体系，培育农业农村新动能，推动农业全面升级；生态宜居是关键，要尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹改善农村生态环境和人居环境，促进农村生产、生活、生态协调发展；乡风文明是保障，需要让农民“富脑袋”，保护和传承乡土文化，抓好乡风建设，全面提升农民素质和精神风貌，不断提高乡村社会文明程度；治理有效是基础，要创新农村社会治理，加强基层民主和法制建设，实现自治、法治和德治有机结合；生活富裕是根本，要坚持以人民为中心，坚持福民为本、富民为先，不断拓宽增收渠道，促进农民收入持续稳步增长，满足农民对美好生活的向往，实现共同富裕。

需要指出的是，实施乡村振兴战略，一方面需要切实增强责任感、使命感、紧迫感，另一方面需要冷静思考、理性决策、平稳有序推进。地方政府应遵循中央乡村振兴的战略构想和决策部署，着力规避诸如“所有乡村大跃进式发展”“村民无活力无参与”“千村一面”“盲目追求高标准，增加各参与主体负担”等潜在的战略实施误区，精准施策，靶向发力，探索符合地方实情的乡村振兴之路。

3 乡村振兴战略的实现路径

3.1 强化制度供给，构建城乡融合发展新体制。从“城乡统筹”到“城乡融合”，关键在于建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，以改变长期存在的“重城市轻乡村”既有格局，引导城乡两者互为资源、互为市场、互为补充、互相服务，最终使乡村成为产业兴旺、资源聚集、文化繁荣、环境优美的生产生活生态空间。一是优化城乡规划布局，打破城乡空间割据，制定多规合一的全域统筹规划，有效整合城乡基础设施、产业分布、公共服务、生态环境等资源，形成定位清晰、功能互补、衔接协调的城乡空间体系。二是探索城乡经济融合机制，通过政策供给，实现城乡经济联动互补，不断拓宽农村增收渠道，一方面发挥城市产业辐射带动作用，另一方面在巩固、完善和深化“农村基本经营制度”“农村土地制度改革”“承包地‘三权’分置制度”基础上，实现农村土地规模经营。三是建立城乡公共服务均等机制，顺应当代农村家庭社会结构和人口变化趋势，基于城乡空间格局，研究制定基本公共服务清单、智慧化建设标准和设施地理空间布局，推进医疗、就业、社会保障、基础教育等公共服务均等化，在城乡之间形成布局合理、质量相近、可达性大致相同的公共服务体系。

3.2 强化产业支撑，培育城乡融合发展新动力。在城乡融合发展的背景下，乡村产业兴旺并不意味着对城市经济发展模式的简单模仿和复制，而是要因地制宜，依托乡村的资源禀赋优势和产业发展基础，挖掘内在潜力，提升农业生产力。一是找准主导产业，坚持农业产业化的纵向延伸与多功能农业的横向拓展相结合，发展特色农业产业和现代高效农业。二是推进农村一二三产业融合，积极发展现代观光农业、旅游农业、休闲农业、创业农业、创意农业等。三是发挥科技创新的引领作用，通过“互联网+农业”，推动互联网、物联网、云计算、大数据等信息技术与现代农业结合，发展信息化农业、智能农业、农村电商等新型业态，实现农业产业结构的转型升级。四是加快农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，全面推进农业现代化。

3.3 强化要素保障，优化城乡资源要素新配置。通过建立城乡统一的要素市场，畅通城乡资源自由流动的通道和途径，促进城乡要素自由流动、平等交换和合理配置。

一是坚持农业农村优先原则，通过政策设计，引导资金、人才、技术等资源向农村流动。二是建立健全农村土地产权制度，以农村土地所有权、承包权、经营权分置为契机，促进农村土地的流转和收益。三是创新农村金融政策和投融资机制，拓宽资金筹集渠道，形成政府、企业、社会机构等多元参与投入，推动金融资本向农村流动和下沉。四是创新乡村人才培育引导使用机制，加强农村专业人才、乡土人才、科技人才队伍建设，着力打造一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。五是深化户籍、医疗和社会保险、就业创业等制度改革和创新，激励和吸引农村外出务工人员返乡创业，大力培育职业农民，扶持新型农业经营主体。

3.4 强化三治融合，形成乡村社会治理新体系。乡村治理既是国家治理体系的重要组成部分，也是全面推动乡村振兴战略的基石。一是发挥农村基层党组织的核心作用，增强基层党组织的治理能力，实现治理理念、治理体系、治理方式和治理手段的现代化。二是“三治”融合是我国新时代对乡村治理模式的重大理论创新。要整合、盘活、夯实农村乡土文化资源和既有治理基础，坚持德治为引领，法治为保障，自治为核心，发挥农民治理主体自治作用，实行差异化、多元化的乡村治理，形成“自治、法治、德治”相结合的三维治理结构。