科学事业单位内部控制建设研究

中国科学院植物研究所

一、绪论

(一)研究背景

事业单位(Public Institution)，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织(引自《事业单位登记管理暂行条例》国务院第411号令)。科学事业单位是事业单位的一类分支，是主要从事科技活动的组织。

科学事业单位不同于一般的事业单位，它在功能上兼有公益性与效益性，其管理上具有一定的特殊性与复杂性。一方面，科学事业单位具有明显的公益性，它承担国家科研任务，财政补助是其收入的重要来源。另一方面，科技竞争日趋激烈，为了保持行内竞争优势，科学事业单位必须加大各项投入，包括科研平台建设与科研人才引进，所有支出仅依靠国家拨款是远远不够的，所以科学事业单位又必须具备创收能力。国家鼓励科研成果转化，在科学技术转化为现实生产力的过程中，科学事业单位还会有产品销售、对外投资等业务收入。

《行政事业单位内部控制规范(试行)》已于2014年1月1日起施行，事业单位内部控制建设也有了文件依据，科学事业单位应依据《行政事业单位内部控制规范(试行)》的具体规定并结合单位的具体情况，建立完整的内部控制体系。

(二)研究意义

科学事业单位的单位属性及收入来源决定了它在享受国家补助的同时接受国家审计。依据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发[2016]50号)文件精神，国家对科研经费管理实施简政放权政策，赋予科研承担单位一部分自主使用科研经费的权利。这同时也对科研承担单位经费管理提出了更高的要求，强化内部控制刻不容缓，财政部自2016年起一直在督促科学事业单位建立与完善内控系统。做好科学事业单位内部控制能够保证科学使用科研经费，维护单位的科研信用，促进科学事业单位的长远发展。

依据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)，国家正在分类推进事业单位改革。文件中按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。内部控制建设为事业单位顺利改革保驾护航，同时也是为事业单位本身转型打好基础。

鉴于以上，研究科学事业单位内部控制现状并提出改进建议具有现实意义。

二、事业单位内部控制理论

依据《行政事业单位内部控制规范(试行)》，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。我们需要注意的是非经济活动的风险还没有纳入到科学事业单位内部控制的范围，而科学事业单位的经济活动一般包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理业务、建设项目业务及合同业务等。从静态上看，内控是为了防范和管控单位经济活动风险而建立的内部管理系统，该系统的组成要素主要有内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督，它具体表现为各项内部管理制度制定及落实所需的控制程序及措施。从动态上看，内控是单位为实现控制目标应对风险的自我约束与规范的过程。

内部控制的目标包括：合理保证单位经济活动合法合规；资产安全和使用有效；财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败；提高公共服务的效率和效果。内控的原则有全面性原则、重要性原则、制衡性原则与适应性原则。

单位负责人应当对内部控制的建立健全与有效实施负责，不仅应采取积极支持的态度，还应直接参与到内部控制的建设中来，提供必要的人力及物力支持，保证内部控制建设的有效开展和有效实施。科学事业单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制建设的牵头部门。

内部控制建设具体可以划分为7步：梳理各类经济活动的业务流程；明确业务环节；系统分析经济活动风险；确定风险点；选择风险应对策略；建立健全各项内部管理制度；督促相关工作人员认真执行。

三、科学事业单位内部控制建设

(一)内部控制建设总体情况

科学事业单位经过几十年的发展，在业务层面已经形成一套相对固定的管理模式，内部控制也已有一定的基础。笔者所在的单位作为国内知名的科学事业单位，在2012年已经印发了《X院院属单位内部经济活动控制规范》，并在2016年将内部控制建设作为一项重要的工作任务来抓，系统内各单位也都在着手全面建设内部控制。经过多年的部署与实施，已经初步建立起内部控制体系。

从单位层面内部控制来讲，很多单位没有设立独立的内部控制部门，一些单位确定了内部控制牵头部门，一些单位还在纪监审部门与财务部门之间抉择。单位几乎都成立了内部控制领导小组与工作小组，但是领导小组的组长并不都是由单位负责人担任。此外，联席工作制度执行得不太到位，对内控的重视程度不够。

从业务层面来讲，各项内部控制制度已趋于完善，也几乎都编制了流程图；在岗位设置方面，不相容岗位没有做到完全分离。从具体业务上来讲，预算编制的完整性得到保证，但是科学性与准确性有待提高，预算执行分析主要侧重执行率的跟踪与通报，预算执行分析的质量不高，预算绩效评价还是流于形式；收入入账的完整性与及时性依然是关注的重点，票据管理仍有待加强；支出业务控制总体比较完善，但关联业务与内转测试费控制还需加强；资产控制方面，无形资产及对外投资的管理相对薄弱，采购验收还有些流于形式，资产报废审核需要加强；建设项目规划和预算与实际支出发生的偏差应加强控制；合同的执行跟踪能力应加强。

(二)内部控制完善难点分析

内控建立到运行再到完善总要经历一段时间。现阶段的主要难点有：

1.岗位胜任度不高，内控意识薄弱。科学事业单位一般都有一定的历史，员工的组成也比较复杂。管理人员年龄普遍较大，专业也不对口，主动学习与优化工作的动力不强。管理高层对科学事业单位管理工作重视度不够，即便是招聘的新员工，科班出生的也不是很多。所以，很多管理人员对本职工作的胜任度并不高，很多工作完成得也不到位。同时，科学事业单位员工的内控意识普遍也比较薄弱。内控对很多人来讲只是一项硬性任务，他们对内控的必要性缺乏深层次的认可，被迫与主动去做一件事的效果自然是相差甚远。科学事业单位员工风险识别能力也较差，没有将单位看成一个风险共同体，不能意识到风险的传递性，很难“有劲往一处使”。

2.管理体制落后、部门设置不合理。首先，科学事业单位的决策层一般由所领导、科研带头人员及机关各部门领导组成，所领导几乎全部是科研人员，制定决策时难免侧重于科研人员的利益。科学事业单位内部控制的风险是经济活动的风险，而科研经费使用的风险是其中的主要部分。让科研人员自己决定科研经费的使用，是科学事业单位内部控制的一大隐患。其次，科学事业单位管理部门几乎都是扁平化管理，部门设置也比较简单，在我所在的单位还有其他兄弟院所，普遍存在的问题是很多应该单设的职能部门都糅合在一个部门，受同一个领导领导，难以实现相互牵制与相互监督。

3.业务梳理不深入，风险评估不到位。科学事业单位因为对内控的必要性缺乏深层次的认可，在梳理内部控制业务流程时流于形式，没有投入大量的精力。科学事业单位管理部门之间的联系比较紧密，很多风险评估小组是因为建立内控这样一个契机临时组建起来的，它的成员是从各个部门抽调的，风险评估相当一部分是走过场，存在很多“人情”的成分。业务梳理与风险评估这样基础环节的工作没有做好，内控效果可想而知。

四、内部控制建立及完善建议

笔者所在的单位作为科学事业单位中的典型代表，通过对其内部控制现状及存在问题的分析，有针对性地提出以下改进建议：

(一)提高全员岗位匹配度，全员参与内控，营造良好的内控环境

内部控制建立是一个系统工程，事先应经过充分调研与宣传，调动全单位的积极性，保证全员参与。单位应加强全员业务学习与内控知识学习。只有每位员工对自己的岗位职责、岗位要求有清晰深刻的了解，他才能识别风险、应对风险与控制风险，所以业务培训是必要的也是必须的，单位应制定培训计划，确保员工的岗位胜任度。同时，内控知识也值得全员认真学习，帮助员工了解内控的重要性与必要性，促使大家主动参与到内控的建设中来。单位还应形成积极有效的反馈机制，采取一些激励措施鼓励参与人结合内控知识及自身业务，发现隐患，多提意见，营造良好的内控环境，促进内控的不断完善。

(二)强化单位负责人责任，做好内部制衡与信息沟通

科学事业单位的负责人都是科研人员，由于专业的局限性及体制内形成的惯有思维，对财务管理及内部管理都没有足够的重视。单位负责人应当直接参与到内部控制建设中来，为内控建立与完善提供必要的人力、物力条件。在各部门职责发生交叉不明确时，单位负责人应做好指定与分配，避免“内耗”。单位负责人应注重科研单元与管理部门的相互制衡，不能太侧重科研单元。现在科学事业单位普遍的现象是科研独大，过分强调管理人员的服务意识，淡化管理，对管理机构的人员配备与经费分配不够，管理受制于科研。这不利于管理水平的提高，对内部控制的完善也是不小的阻碍。同时，要注重信息沟通。沟通不畅，业务部门与管理部门之间缺乏信任，管理部门之间又相互推诿，难以形成合力，所以要确保信息流通顺畅。

(三)确保不相容岗位相分离，落实关键岗位轮岗制度

科学事业单位应建立健全内部控制关键岗位责任制。现状是很多部门甚至是关键部门的不相容岗位的分离都没有到位，主要还是靠工作人员的自我约束来控制与管理，存在很大的安全隐患。另外，内部控制要求关键岗位要有轮岗机制，科学事业单位在这方面执行得也不理想，从制度层面就没有轮岗规定，在实际工作中也没有形成惯例习惯，滋生舞弊和贪腐行为的风险非常高，所以必须落实不相容岗位相分离与关键岗位轮岗机制。

(四)抓住关键环节，做好风险控制

预算环节：预算编制的好坏直接关系到单位的利益。目前，科学事业单位预算编制准确性普遍不高。究其原因，一方面是预算编制的时间安排比较紧迫，另一方面是科研人员对经费管理办法及预算管理制度不了解。预算编制的不准确造成预算执行率不高、项目间调账频繁、经费结题验收不通过等问题，也直接影响到单位的科研信用。对政策进行宣讲、定期通报督促预算执行及启用科研财务助理制度可以有效解决此类问题。

采购环节：密切关注大额采购资金的流向，加强采购单位资质，经营范围审核，并建立合格供方制度。对于一些大额定制一定要由独立采购部门组织专家评审，科研部门应加强合同审核，资产部门加强实物验收，财务部门加强票据审核，确保“合同流”、“实物流”与“资金流”三流合一。

外协经费环节：科学事业单位每年有大量的外协经费，这是经费管理的重要风险点。应加强对外协单位的资质、股东情况、关联交易的审核，并加强违规转移经费的惩处力度。

劳务费发放环节：增加劳务费发放的审核手续，对劳务费发放的真实性、合理性进行必要程度的审核，坚持劳务费发放的非现金支付方式。

(五)建设统一的信息化平台，促进规范效率管理

加强信息化与模块化的建设对于内部控制的建立与完善意义重大，将经济活动及内部管理嵌入信息系统中，可以实现财务管理的全面性与及时性、经费管理的连贯性与可比性。比如：在预算管理方面，可以在单位内部开发完善预算模块，存储预算申请、预算批复、预算执行、预算调整、年度决算及结题验收相关数据，同时启用预算控制功能，减少调账，定期产生预算执行分析报告，提高预算执行率。在合同管理方面，建立合同信息库，减少合同管理中的人为失误，实现合同收款与付款的系统控制，减少合同执行的随意性。在电子办公方面，设定固定办事流程，并启用系统控制与在线审批，减少人为控制。

(六)加强多渠道监督，实行内控绩效评价，及时调整内控

首先，要建立完善的监督体系，实现内部审计、内部公示与外部审计的相互结合与相互补充。其次，应制定内控绩效目标任务，并将其分解分配到个人，按期进行考核。最后，内部控制的环境一直在变化，内部控制也要依据环境变化、风险点变化等进行调整。要不断对内控系统进行测试，发现问题并采取行动。内部控制制度执行一段时间后也要及时评估其有效性与适应性，对不合理或不符合实际情况的部分及时进行修订，让制度与环境达到最好的匹配度。

五、结束语

内部控制的建立和完善是科学事业单位的必经之路。本文针对我国科学事业单位管理特点，结合内部控制理论与系统内单位的内控现状对内部控制的建立与完善提出了相应的建议，主要包括增加培训学习、增强内控意识、强化单位负责人责任、做好内部制衡与信息沟通、健全岗位责任制、加强信息建设、健全监督机制、实行内控绩效评价等。

科学事业单位内部控制还得经历一段时间的完善，即便同是科学事业单位面临的问题也不尽相同，所以各单位在具体建立与完善内部控制时应结合自身情况具体问题具体分析。