新政府会计制度实施对高校财务管理的影响

孙彩英 邵艳利

2017年10月24日财政部印发了《政府会计制度—行政事业单位会计科目与报表》(财会[2017]25号，自2019年1月1日起施行，鼓励事业单位提前执行，不再执行原《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》《事业单位会计准则》《医院会计制度》《基层医疗卫生机构会计制度》《高等学校会计制度》《中小学校会计制度》《科学事业单位会计制度》《彩票机构会计制度》《地质勘查单位会计制度》《测绘事业单位会计制度》《国有林场与苗圃会计制度》《国有建设单位会计制度》等制度，新制度统一了现行会计制度，大大提高了政府各部门、各单位会计信息的可比性，为合并单位、部门财务报表和逐级汇总编制部门决算奠定了基础。此制度的出台是全面贯彻落实党的十八届三中全会中提出的“建立权责发生制政府综合财务报告制度”重大举措，[1]服务全面深化财税体制改革的重要举措，对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度具有重要的政策支撑作用，在我国政府会计发展进程中具有划时代的重要意义。

一、新政府会计制度的变化

(一)重构了政府会计核算模式。构建了“财务会计和预算会计”适度分离并相互衔接的会计核算模式。即双体系平行记账模式，对纳入部门预算管理的现金收支进行财务会计和预算会计账务处理。会计确认基础是收付实现制和权责发生制两种，收付实现制在预算执行控制方面发挥了重要作用，但不能准确反映预算单位成本，增加了科学评价政府运营绩效难度，引入权责发生制，在资产、负债、收入、费用核算上能完整反映政府资产情况、债务情况、成本效益情况，能够满足社会对政府会计信息披露的真实、公开、透明的需要[2]。

(二)整合了基建会计核算，不再单独建账，简化工作，提高单位会计信息完整性。

(三)会计要素发生较大变化，新的政府会计制度中，财务会计科目原来的5要素资产类、负债类、净资产类、收入类、支出类改为资产类、负债类、净资产类、费用类、预算收入类、预算支出类、预算结余类8要素。

(四)资产和负债类内容有所增加，扩大了政府资产负债的核算范围，新增固定资产、公共基础设施、保障性住房、无形资产计提折旧和摊销，引入坏帐准备、预计负债、待摊费用和预提费用。净资产类科目变化较大，强化财务会计功能，采用权责发生制，对资产、负债、净资产、收入、费用进行财务核算，通过财务会计核算形成财务报告；准确反映单位财务状况和运行成本具有重要意义。

(五)改进了预算会计功能，优化调整现有科目，在核算内容上，采用收付实现制，对预算收入、预算支出和预算结余进行预算会计核算，通过预算会计核算形成决算报告。

二、新制度对高校财务管理的影响

(一)管理思维的全面转变

高校原来执行的《高等学校会计制度》主要以收付实现制为基础，全面转化为“双体系、双基础、双报告”的财务会计和预算会计适度分离又互相衔接的政府会计制度体系，为高校带来全方位的变革，管理思维也要随之改变。一方面，因确认基础发生变化，会计数据的业务基础也随之改变，如预算编制、预算执行、核算方法、资产管理、绩效管理、合同管理、信息化管理、内部控制重点，随之将带来整个业务流程的变化。另一方面新制度下为高校成本管理带来新的挑战，部分高校固定资产一直未进行折旧提取，加强成本管理，做好折旧提取摊销工作，强化成本观念尤其重要。管理思维转变的同时财务管理者角色也发生转变，从以前的重核算轻管理向积极参与管理决策，实行事前预算、事中控制、事后核算及分析反馈的全过程管理转变，财务会计向管理会计转化趋势日益明显。

(二)信息化程度要求更高

新制度下会计核算模式一笔业务要在预算会计和财务会计上同步反映，生成决算和财务报告，会计要素也由5要素增加为8要素，会计科目的设置需要科学的会计信息系统帮助实现。随着管理会计职能的加强，未来会计发展就是运用会计基础信息数据，通过管理会计工具实现业财整合，为管理者提供决算支持。要实现这个目标，需要重新调整单位财务信息系统、项目管理系统、人事管理、资产管理系统，成一定范围内的数据平台共享。在大数据背景下，高校在教育教学业务中产生的财务数据是庞大且纷繁复杂的，可以通过大数据的处理融合以前的财务信息，调整快速处理财务数据信息，为领导的财务管理决策以及更高层次的学校发展战略决策提供有用的信息。

高血压、肺气肿、肺梗塞、冠状动脉粥样硬化，内分泌疾病均可能诱发慢性充血性心力衰竭[1]。患者发病后必须及时采取治疗，否则病情加剧可能导致患者死亡，为此，本研究特收集我院收治的80例慢性充血性心力衰竭患者为研究对象，分析螺内酯联合贝那普利临床治疗效果，现报告如下。

(三)财务人员职业判断和业务能力要求更高

财务人员的水平和素质是财务管理工作做的好坏的关键，高校财务工作不是简单的会计核算，必须加强业务与财务的融合，创新思维，向管理会计转型升级，发挥财务人员在高校战略规划、决策、控制、评价中的引领作用，提升财务人员地位。新制度变革要求财务人员要有全面的财务知识和职业判断能力。新制度下权责发生制的核算方式相比于原来只是简单的资金收付核算更加复杂：什么情况进行平行分录记帐，应付和应收入帐的条件是否具备，全面预算情况下如何处理、准确编制预算，资金结存和货币资金帐户的对应关系，净资产和预算结余之间差异分析等，这都要求财务人员要有较高的业务水平，基层人员对新的平行分录要掌握，管理人员要有全局思维，不仅要了解核算变化，而且要准确掌握编制预决算报表报告的要求，有一定难度。

(四)对预算管理的影响

原来预算编制注重资金管理，新的政府会计制度实施后提高了对高校预算编制的要求，要求不仅要关注资金使用情况，也要重视预算项目的执行结果并进行绩效评价，使各项经济活动得到进一步的规范，提高对外提供财务信息的完整性和准确性[3]。预算也要由原来的收付实现制确认收支，改为权责发生制和收付实现制两种情况，原来高校的预算编制是按收支平衡编制，新制度后应在不同核算基础上根据财务会计和管理会计核算要求编制两套预算报表，收支预算因新制度后预算编制收入支出(费用)和实际的资金收支有较大差异，预算编制时要根据预算编制各科目内涵，内容涵盖全面，列支范围明确，支出进度可控性，既要增强预算支出结果和过程的可控制因素，同时要考虑预算执行中的变化因素，安排备用金，预留项目资金，考虑对滚动项目和不能当年支付的项目，认真梳理合同付款情况和付款方式充分考虑折旧摊销等成本因素，严格按内控制度要求，进行预算执行。与以前相比预算编制和执行的可控性更加复杂全面。

(五)对核算的影响

核算方式改变是政府会计制度变革最大的特点，结合学校的实际情况和统计数据要求，会计科目设置层级更多，合并了基建会计，大大简化了基本建设业务的会计核算，有利于提高单位会计信息的完整性。在财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制的情况下，进行平行记帐，资产和负债的核算范围也增加，在满足政府会计制度核算的基础上，核算的工作量和复杂程度增加很多。政府资产与负债的确认与计量存在难点，特别是受托代理资产、固定资产、预计负债和无形资产核算范围增大，难度增加，核算人员对各项准则的掌握程度和职业判断能力是核算是否准确的关键，对核算系统信息化程度和核算的业务水平要求也大大提高。采用两套会计信息系统进行核算，使预算管理、财务管理、绩效管理相互融合，全面提高管理水平和资金使用效率。但保障两个口径产生数据的协调一致，也是一个挑战。

(六)对决算的影响

在年终结转时，根据不同资金来源按预算会计和财务会计科目分别进行收支结转结余，如财政条线资金收支科目结转、横纵向科研课题条线收支结转、其他资金收支结转，经营结余和其他结余结转，根据数据需要，决算报表中增加相关预算数据统计情况，为财务报告提供依据。这样结转的难度和工作量都增加了。决算工作中新制度在决算报表的基础上增加财务报告，还要求对本年盈余与预算结余的差异情况进行说明，从而提示财务会计和预算会计的内在联系。这就要求在预算会计系统的“本年盈余”数额基础上，经过规定事项的调节来推算财务会计系统的本年盈余，将应收未付和已收未付、存货是否当年发出等事项进行差异调整，调整后所得出的数额应相符。调整后的报表体系，完整反映政府和单位资产负债管理，运行成本的相关结果。对全面反映单位财务信息和预算执行信息，提高部门、单位会计信息透明度和决策有用性具有重要意义。

(七)对绩效管理的影响

传统绩效管理只重财务指标和业务目标的业绩，如预算完成情况，目标达成情况。新制度实行成本核算，实行权责发生制核算基础，势必要对绩效考核指标和体系要重新设定，重点考核内容有所变化，应加大对项目过程管理考核，提高绩效管理水平。

三、建议

(一)做好新制度衔接的基础工作

针对变化较多的会计科目及成本核算要求，首先要进行软件更新升级，财政局和各单位的预算编制、决算系统、资产管理系统，根据要求及时调整会计科目设置，进行更新，做好明年新旧制度更替的衔接工作，特别是资产系统如何进行折旧提取，分类设定年限问题较多。科目设置问题，一级科目的名称和代码新制度中已经规定了，但下级明细要我们根据学校实际情况进行设定，按来源设置各类费用支出的明细科目，部门按业务活动费用和单位管理费用划分，如在业务活动费和单位管理费用科目下设置基本支出和项目支出，再按工资福利、对个人家庭“业务活动费”将教学和科研经费支出按基本和项目分别核算，并按来源和项目进行辅助核算，同样，行政及后勤管理部门经费支出在“单位管理费用”下核算。预算类支出科目设置事业支出下按教育支出、科研支出、行政管理支出、后勤保障支出设置，并按来源和项目核算。同时对往来科目进行梳理，代管资产和负债及相应的货币资金要分开设定。

对现有净资产科目进行分析，按新制度中要求将原财务会计中的财政拨款结转结余和非财政拨款结转结余转到预算会计科目中的预算结余类。

基建会计并帐后核算主要在建工程核算，在建工程明细帐明细科目可以按原基建帐设置，同时进行项目核算，保持一致性和连贯性。

(二)修订各项规章制度，制定会计核算规范手册

新制度后财务管理各环节发生较大变化，针对各个工作环节进行梳理，修订规章制度，增加成本核算管理规定，特别是对内控的各个风险控制点进行修订，制定新的工作流程，根据制度要求制订会计核算手册，对老制度中各科目和新制度中各科目的关联关系和区别进行说明[4]，特别是平行记帐过程中可能存在的关联科目梳理和归纳，明确日常发生的应该平行记帐的核算内容，对核算中不同以往的情况重点说明，核算的准确性是生成财务报表的保证。

(三)加大财会人员培训，提高业务水平

现有高校财务人员年龄和知识老化情况较严重，学习能力有限，学习动力不足，新来人员经验不足，职称评审机会少，岗位工资低等。针对以上问题，加强内部外部培训，与兄弟院校多交流。而政府会计准则中基本准则和具体准则、应用指南、会计制度不仅变化大，内容多，涉及广，对高校财务人员的素质提出要求，理论与政策水平要提升一个较高的层次，促进财务会计向管理会计转型升级，发挥财务人员在高校战略规划、决策、控制、评价引领作用。针对新制度变化组织全体财务人员深入学习准则、制度，熟练掌握会计核算内容，熟悉预算会计和财务会计3+5会计要素，了解二者之间的关联，掌握平行记帐，准确掌握报表编制要求。

(四)加强合同管理

新制度下核算基础不同，收入费用确认也不同，通过对合同规范管理，专人负责合同台帐，付款时严格审核支付时间和金额，了解何时付款，保时确认费用和支出，才能准确核算。