对改革开放以来政府机构改革的认识与思考

乔立军

（黑龙江科技大学，哈尔滨150010）

一、政府机构改革的演变过程

改革开放40年，中国经历了八次较大规模的政府机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年以及最近的2018年。

（一）20世纪80年代政府机构改革

1982年，政府机构改革是在“改革开放”政策提出的背景下进行的。党的十一届三中全会后，党和国家的重心由“以阶级斗争为岗”转移到“以经济建设为中心”。由于国家重心的转移，机构的数量达到了改革开放以来的最高峰，就国务院组成部门来看，数量就达到了100个。1982年1月，邓小平在中央政治局会议上就机构数量庞大的问题指出“精简机构是一场革命”。改革中，整合政府各个机构，其中国务院组成部门由之前的100个减少到61个，国务院各部委人员由5.1万人减少到3万人；提出干部“四化”（革命化、年轻化、知识化和专业化）原则，打破了领导干部职务终身制的制度，选拔了大批有志青年，大大提高了政府的工作效能和活力。

1988年，政府机构改革是由于1986年政府机构和人员数量出现回潮，国务院机构数量由精简后的61个部门增加到70多个，各地的政府机构增加的数量比国务院机构更多，所以再一次的机构改革势在必行。1988年3月，在第七届全国人民代表大会中，通过了机构改革的议案。这次机构改革，首先要精简机构数量，其次转变政府管理职能和理顺机构之间的关系，建立起一个结构合理和灵活高效的行政体制。改革中，国务院工作部门由73个减少到66个；在职能上弱化了政府对企业的直接干预的职能，增强了政府的宏观调控能力。

（二）20世纪90年代政府机构改革

1993年，这次改革是在“建立社会主义市场经济体制”的背景下进行的，现有的行政体制需要适应社会主义市场经济的需要。在这次改革中，其重要任务就是减少或合并一些工业专门经济部门，减少政府的管理职能，推动政企分开，更好地发挥市场经济的作用。但是，从改革的机构设置来看，在这次改革中工业专门经济部门撤销的少，而增加、保留的多，例如，1988年合并的能源部门，在这次改革中又撤销，设立了电力工业部和煤炭工业部。总体来说，这次改革的目的初见成效，国务院工作部门减少到59个，人员编制也比之前减少20%。这次改革在一定程度上完成了目标，但是机构的改革任重道远。

1998年，政府机构改革重点为实行政企分开，消除政企不分的组织基础。在这次改革中，为尽快减少工业专门经济部门对企业的直接管理，国家几乎撤销了所有的工业专门经济机构，其体现为：国务院撤消了电力工业部门、煤炭工业部、林业部等10个工业专门经济部门。通过对工业专门经济部门的撤销，进一步发挥市场经济在资源配置上的作用，打破了政企不分的组织堡垒，加强了企业在微观经济上主体地位，更好地推动了社会主义市场经济的建立和发展。

（三）21世纪以来的政府机构改革

2003年，政府机构改革是在中国加入WTO的背景下，做出的一次较大规模的政府机构改革。这次的政府机构改革不仅要适应中国特色社会主义制度，还要与国际政治制度和经济制度相协调，使中国尽快融入到国际环境的大潮里。在这次改革中，国务院组成部门不再保留国家经贸委和外经贸委，将其职能并入到新组建的商务部中，并且深化国有资产管理体制改革，完善金融体系，以减少国际金融体系对中国的冲击，促使中国尽快融入到国际经济环境中。

2008年和2013年，这两次政府机构改革依旧是转变政府职能，合理配置政府机构职能，减少了政府对微观事务的管理，减少审批项目，充分发挥政府“守夜人“的角色，强化政企分开的观念。其次，政府机构改革强化了社会管理和服务职能，着眼于保障和改善民生，推动政府向“服务型”政府转变。在这两次改革中，政府积极转变职能，由更多的“管理”向“服务”转变，更多地强调政府的宏观调控作用，对政府的形象有了一个明确的定义。

2018年，党的十九大提出，“当今我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”要适应社会主要矛盾的变化，国家政府机构需要通过改革，满足人民对美好生活的需求，早日实现“两个一百年”的奋斗目标。在这次改革中，机构的设置更多地与人民的需求相适应，着眼于解决人民群众最急切的问题，例如：为解决人民“看病难看病贵”的问题，组建国家医疗保障局。这次的改革在很大的程度上推动了社会主义行政体制的现代化，使政府机构在设置上更加能够体现整体性、系统性和协调性。

二、政府机构改革的特点和问题

（一）特点

1.规模上：由“大政府”向“小政府”变化的趋势

改革开放以来，我国进行的大大小小的八次改革，都在不断缩小政府规模，使国务院组成部门由1982年的100个减少到2018年的26个。在这个期间还出现了两次大规模的机构和人员数量的回潮，使得政府机构改革陷入到“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的历史怪圈，曾一度阻碍了政府机构改革的进程。虽然政府机构改革陷入历史怪圈，但是不可抹杀改革带来的成效，即使每次改革后都有回潮，但实际上回潮的幅度远要小于改革的幅度。总体上，政府机构的数量呈现出下降的趋势，由“大政府”向“小政府”的一个转变，适度控制政府的规模，有效提高了政府的效率。

2.职能上：由“管理型政府”向“服务型政府”转变

改革开放前期，我国处于由“计划经济”向“市场经济”转变的过渡期，政府机构仍然以“管理”为主，设立多重机构对经济和社会事务进行控制和管理，造成政企不分，难以发挥市场经济对资源的配置作用，以及难以发挥企业在微观经济中的作用。2004年，温家宝首次提出“服务型政府”的概念，并且在2005年的《政府报告》中再次强调要“努力建设服务型政府”。在之后的政府机构改革中，多以建设服务型政府为目的，转变政府职能，进行权力下放，打造“透明公开”的政府，由“管理”人民向“为人民服务”转变。在政府机构改革过程中，政府努力将“为人民服务”作为一种常态，让人民信任政府，依赖政府，努力将政府建设成服务型政府、高效型政府、创新型政府。

（二）改革中存在的问题

1.法律制度建设与政府机构改革进程较为不匹配

在政府机构改革中，法律是机构改革的制度保障。1954年，我国颁布了《国务院组织法》，在之后的三十年里国家没有对《国务院组织法》进行修改，直到1982年宪法修订，《国务院组织法》才进行修改，在之后只进行了三次修改，分别为1986年、1995年和2015年，使得机构改革的法律制度建设相对滞后于政府机构改革的行政制度，政府只是简单运用强硬的行政手段进行机构改革和职能划分，从而忽略了法律对政府机构改革的重要性，在一定程度上也放慢了政府机构改革的进程。

2.政府机构内部改革积极性不足

在改革过程中，势必要对一些机构进行拆分或合并，对编制人员进行人事调动，损害一些机构人员的个人利益，从而导致机构改革的积极性不足，甚至会阻碍政府机构改革。当前，我国在政府机构改革过程中，上级对下级监督、内部监督以及外部监督的力度不足，导致“上令不能下达”，“内部包庇”等现象，造成国家政府机构改革难以进行，在很大的程度上阻碍了我国政府机构改革的整体进程。

3.党政部分职能交叉

在改革开放以来，我国的政府机构改革往往涉及到的为纵向改革，一般为政府机构部门之间，部门内部以及职责之间的改革，忽略了横向的党和政府机构之间的联系。在我国党和政府之间存在着部分职能的交叉，造成决策和执行混乱进行，在一定程度上影响了党的领导作用，同时还降低了政府的执行力，阻碍办理行政事务的效率，还会滋生政治腐败行为，这也是在党的十八大以来加强反腐倡廉力度的原因之一。

三、国家政府机构改革的对策和建议

（一）法律制度建设与政府机构改革齐头并进

政府机构改革的法律制度建设要与机构改革的行政体制相结合，甚至要优先于机构改革，为政府机构改革提供一个系统化、程序化的法律框架，为机构改革提供强有力的法制保障，从而规范政府机构改革的行为，防止机构对权利的滥用，使政府机构改革的过程呈现出整体性、协调性。

（二）加强机构改革的监管力度

改革过程中，政府机构内部容易出现改革积极性不高，甚至阻碍机构改革的进行，因此要加强机构改革的监管力度。从内部上，机构部门应该建立相应的绩效制度和权力制衡机制，实行具体的奖赏制度，推动机构内部的改革积极性。从外部上，建立中央巡视监察小组以及调动人民的积极性，来监督机构改革的进程。同时，也要配合媒体舆论监督。加强内部与外部的监督，使政府机构改革能够更加深入进行。

（三）理顺党和政府、中央与地方、上级与下级之间的关系

政府机构改革，要注重两方面的改革：一是横向改革，理顺党和政府交叉的职能，将执政和行政区分清楚，在加强党的执政能力和领导地位的同时，也要提高政府的执行能力；二是纵向改革，理顺中央与地方，上级与下级之间的权力关系。加强中央的领导作用，给予地方更多的自主权，进行权力下放，使地方能够因地制宜地进行机构改革，使改革的结果更能够与当地情况相适应。

（四）明确职能划分，简政放权

政府机构改革不仅要减少或合并政府部门，还要对政府机构的职能进行划分。在职能划分中要有边界意识，首先要理顺机构与机构之间的关系，机构与职能之间关系以及职能与职能之间的关系；其次明确机构所对应的职责，做到机构与职能设置的对应性和合理性。政府机构改革不仅能够做到机构数量的“瘦身”，还能做到机构与职能相配合的“健身”，使政府机构改革的过程更加平稳，从而促进机构改革的不断深入。