论公共管理的社会性内涵及发展趋势

1 公共管理界定

公共管理是现代社会管理的重要范畴。关于公共管理概念的界定为数甚多，并没有明确的定义，从公共管理的表现形式来看，可以说以政府为核心的公共部门为了解决公共问题、满足公众需求、实现公共利益，运用公共权力，有效配置资源，为社会提供公共服务和公共产品的社会活动。相比于其他管理，比如工商管理而言，公共管理的特点有以下几点：首先，垄断性。工商管理具有很强的竞争性，不同的产业、行业、企业内部之间的竞争极为激烈，公共管理则具有垄断性，政府是公共管理的主体，其他公共管理部门，如事业单位、社会组织依附于政府而存在；其次，公益性。公共管理是针对社会事务的管理，以服务社会为主要目标，在管理目的上注重社会公共利益的追求与实现，工商管理则以组织利润为目标，借助管理活动追求企业利润的最大化；最后，政策性。工商管理中采用的较多的是经济手段，以此作为激发管理活力的主要方式，而公共管理则手段的采用上则以法律、政策等为主，经济手段居于辅助地位。深入把握公共管理的概念及特点是进一步了解其社会性内涵的基石。

2 公共管理社会性内涵的具体表现

2.1 公共管理主体的社会性

公共管理主体指承担公共管理职责的主体，主要有宏观意义上的国家以及具体意义上的政府、社会公共组织。公共管理的社会性内涵首先表现于管理主体的社会性上。就国家而言：天赋人权、社会契约是资产阶级国家理论形成的基础，该理论将国家视作人们缔结契约的产物，尽管否认了国家产生的社会矛盾根源，却承认了国家是社会发展的需要。而根据马克思、恩格斯的经典理论，国家的产生是社会发展到特定阶段的必然产物，是阶级矛盾不可调和的结果，从社会根源论述了国家的产生。就政府而言：其为公共管理各项事务的具体承担者，尽管不同历史时期的政府在性质、理念、职能上有着很大的差异性，但吸纳反映社会要求并对其作出积极的回馈则是政府的运作的基本方式。特别是在当前服务型政府理念日益深入人心的客观环境下，服务社会成为政府的主要职能。

2.2 公共管理客体的社会性

公共管理的对象，也就是公共管理的客体，通常被视作广义上的社会公共事务。而根据其管理内容的差别，又可以细分为国家公共事务、政府公共事务以及狭义上的社会公共事务，这三种公共事务均有着深刻的社会性内涵。首先，社会公共事务由公共部门来履行，如政府、事业单位，它们在运作方式上有别于企业或其他私人组织，具有很强的社会性，而社会性与公共性在大多数语境下的所指是相同的；其次，社会公共事务由各项公共管理活动来完成，区别于企业活动的逐利性，公共管理活动属于公共利益的范畴，以向社会提供公共产品、公共服务为目标，这也是其社会性的体现。公共产品、公共服务的供给归根到底是为了社会公共利益，社会是公共服务的需求方，也是公共服务的享受主体。基于此，80年代兴起于西方社会的新公共管理理论，以英国撒切尔政府民营化改革和美国里根政府改革以及新西兰政府改革为代表，倡导以社会公众的需求作为政府行为的导向，将市场和社会力量引入公共管理，并把市场中的管理理念、管理模式应用于公共事务的履行中，采取有效的方式、方法来实现公共利益。

2.3 公共管理过程的社会性

完整的公共管理由管理主体、管理客体、管理过程三个基本元素构成，公共管理的社会性内涵既突出的表现在管理主体和客体中，也体现于管理过程中，这是公共管理区别于一般企业管理的主要特点。首先，公共管理在过程中更加看重公开性与透明性。公共管理事关社会公众的利益，且由于其特殊性，存在着较大的廉洁风险，公开性、透明性是公共管理接受社会公众监督，降低廉洁风险，提高管理质量的客观需要，而公开性、透明性也体现了公共管理过程的社会性；其次，公共管理在考核评价上以公共服务质量、公共满意度、社会公平等为主要指标。一般的管理活动侧重于成本管理以及效益实现，效率是管理活动考评的主要内容。公共管理同样需要追求效率，以实现资源优化配置的目标。

3 公共管理的发展趋势

3.1 无缝隙政府

无缝隙政府(Seamless Government)，指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的公共产品和公共服务。无缝隙政府目的是要突破传统的部门界线和功能分割的局面，所以也称“无界线政府”(Boundaries less Government)，因为传统的政府组织，是“科层制政府”，分工细、等级严，往往各自为政，无法满足顾客无缝隙的公共服务和公共产品需要。

3.2 多元公共行政

美国行政学家罗森布鲁姆（David H Rosenbloom）提出应当从管理、政治和法律等多元认识视角和研究途径来认识和探究公共行政。

公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题，只有把这三种途径整合起来，才能有效地解决公共行政的现实问题。

3.3 公共治理

所谓公共治理，就是对合作网络的管理，指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府公共组织等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，实现对公共事务的管理。

4 结语

社会性是公共管理的基本属性，这和公共管理的地位、目的有着很大的关系。公共管理是政府与非政府公共组织对公众提供公共产品（服务）时所进行的管理活动，无论在管理主体、管理客体，亦或在管理活动中，均有着深刻的社会性。紧扣社会性，对公共管理效能的发挥与实现有着重要的作用。